论行政行为公定力效用

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1、论行政行为公定力的效用论行政行为公定力的效用中图分类号：df3文献标识码：a行政行为的公定力，是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。〔1〕行政行为的这种法律效力是民事行为所不具备的。在民事法律关系中，一方当事人所作的意思表示，在另一方当事人承认前，不具备法律上的约束力，即使是法律规定为单方意思表示即生效的法律行为，另一方当事人明确表示（法律上称之为“明示”）拒绝接受该意思表示时，在法院作出有效判决前，这种法律行为对后者仍不具备约束力。与此相反，行政主体的行政行为一旦作出，无论行政相对人是否承认或反对，均

2、只能推定其是合法、有效的，在有关国家机关依法定程序作出纠正或法院作出有效判决前，其不仅对行政相对人有拘束力，而且如果行政相对人在法定期限内不明示反对，它还具有执行力。尽管各国行政法学者对行政行为公定力存在的理论依据有不同看法，对行政行为公定力的界限亦存在“有限公定力说”和“完全公定力说”之分。（注：关于公定力存在的理论依据有“自我确信说”、“法安说”、“既得权说”和“社会信任说”之争。公定力又有“有限公定力说”和“完全公定力说”的争议。对这几种学说的要点请参阅《法学研究》1997年第5期叶必丰著《论行政行为的公定力》。笔者赞同“社会信任说”和

3、“完全公定力说”。）但对于行政行为具有公定力这一点却是共同的。行政行为公定力的实质是行政行为一经作出，即被推定为合法、有效并应受到尊重。这一特点是行政行为与其他民事行为的根本区别。行政行为是国家行政机关行使行政权力的具体体现，而行政权力是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志，维护社会、经济、文化等秩序，增进社会福利及管理社会事务的权力。〔2〕当今社会，行政权力的活动领域急剧扩张，由过去的治安、外交、税收、军事等方面已扩展至社会生活的各个领域，这就决定了行政行为也同时渗透到了社会生活的各个领域。行政权力机关之所以能够以行政行为调整各个领域，

4、是由于行政行为具有公定力的特性所致。因此，行政行为的公定力除在行政法的领域内具有特有的效用外，其在其他领域的效用也不容忽视。一、公定力在行政法领域的效用行政法对社会生活各领域的调整是通过行政法律关系的产生、发展、变更和消灭来完成的，这一过程的每一环节都需要行政机关实施行政行为来推动，因此，行政行为的实施是否有效直接决定行政法对社会的调整力度。而行政行为是否为社会所尊重完全取决于其公定力是否存在和是否为社会所承认。假如没有公定力作基础或这种公定力不为社会所承认，那么相对人或其他组织、机关便可以否认行政机关行政行为的效力，并把自己的意思表示与行政

5、机关并列，行政行为的先定力就无从谈起。如是，行政将陷于瘫痪，公共利益、社会成员利益乃至相对人本身的利益也将受到重大损失，行政管理秩序和法律秩序亦将形同虚设。可以说，公定力决定着行政法功能的实现，其在行政法领域的效用举足轻重。（一）公定力对行政行为效力的效用行政行为的效力指行政行为所发生的效果。按通常的说法，行政行为的效力有两个特点，即效力先定（先定力）和单方意志性，同时有三项内容，即确定力、拘束力和执行力。〔3〕实际上，单方意志性之所以成为行政行为效力的特点，是因为有行政行为先定力的存在，而先定力也只有在得到社会承认和尊重时才能真正实现。社会

6、对行政行为效力的承认和尊重正是行政行为公定力的体现。先定力、确定力、拘束力和执行力同为行政行为效力的四个方面，从效力机制上看，先定力属前列效力，其余属后列效力，而公定力则在其中起着承上启下的桥梁作用。〔4〕首先，没有公定力的存在，没有社会对行政行为被推定为合法、有效的承认与尊重，行政行为的先定力就会变得虚无。因为公定力源于社会“信任”〔5〕，即社会承认行政主体是公共利益的代表者、维护者和分配者，信任其所做的意思表示，并推定其意思表示合法、有效，从而加以尊重。而先定力是行政主体设定的对相对人单方意思表示即产生法律效力的机制，这种机制如果没有社会

7、对行政主体的信任，即没有公定力做保障，很难说会真正得到实现。因此，公定力是先定力的有效保障。没有公定力作保障的行政行为，其先定力是无法实现的。其次，行政行为的确定力、拘束力是对双方当事人而言的法律效力。确定力的含义是指行政行为的内容具有确定性，非经法定主体、法定程序不得随意变更或撤消。拘束力则是指行政行为的内容对有关对象在法律上的约束力。因此确定力和约束力的效应是对所有行政法律关系主体包括行政主体的约束，而且这种约束效应是从行政行为一作出便产生的。但是，并非所有行政行为在一作出时就产生了最终的效力，相反，许多行政行为都是附时间或附条件的，只有

8、时限届满、条件成就时才最后生效。这些行政行为在时限、条件成就前之所以对各有关对象仍具有约束力，其所依赖的就是公定力的效用。也就是说，社会对这些行政行为推定为合法、有