发挥政府在城市公用事业融资中服务职能

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1、发挥政府在城市公用事业融资中服务职能　　公用事业多元化融资，可以更好地满足公用事业发展对资金的需求。政府在公用事业融资中的服务职能，主要体现在培育完善的资本市场和项目市场。目前，债务融资、项目融资和股权融资是城市公用事业比较常见的融资方式。为更好地吸引民间资本，支持城市公用事业发展，需要政府发挥服务职能，培育完善的资本市场和项目市场。　　一、培育完善的资本市场　　资本市场是资源配置的枢纽，建立完善的资本市场，既是长远的目标，又是现实的任务，需要政府提供信用支持和制度支持。　　1.信用支持。在发展中国家，即使具备了充足的国内储蓄，有了良好运作的资本市场，具备了公用事业的筹

2、资工具和保证投资正常进行的法律和规章制度，也需要政府在公用事业利用资本市场筹资之初，对公用事业项目提供必要的信用支持，以吸引潜在的投资者，降低风险。　　一般情况下，政府提供信用支持有以下几种形式：（1）政策担保，即建立保护私人投资的制度，并以法律制度规定公用事业融资各方必须以合同的方式联合在一起，而政府必须保证已达成协议的贯彻落实。当发生货币兑付困难，国有企业支付违约，以及法律或规定发生变化的情况时，由政府提供担保补偿。由于这些担保和支持都具有过渡性质，因而必须设立减少担保和担保取消的规定。（2）注资担保。即在项目融资期满后，政府为保证债权人资产与负债的平衡而对项目的债

3、务提供的资金担保。（3）绩效补助。即当项目的社会利益超过了公众愿意支付的费用，从而造成项目的成本不能弥补，投资者无利可图时；或当项目的边际成本低于平均成本时（如水电站、不拥挤收费道路）；或当短期内将收费提高到弥补成本的水平在政治上有风险时，政府可以提供补助。而一旦项目的收费可以弥补其成本时，政府补助就要减少，直至取消。（4）应变信用担保。公用设施建设存在较大风险：一方面投资者很难全面把握有关项目的信息，包括制度、法律、规定及其它与项目有关的因素；另一方面，投资者要完全理解有限追索权项目的融资概念也不是一件容易的事情，所以私人投资很少投向工程量大，工期长的公用设施建设。在

4、这种情况下，政府建立应变信用担保支持机制就可以帮助投资者转移这些风险。但政府的应变信贷支持要建立在严格的成本效益分析基础上，只有当使用这种支持的净效益大于没有这种支持的净效益时，才可采用。政府不能承担私人能够承担的风险，必须将政府的担保限制在私人不能承担的风险范围内；不能将政府的支持看作是参股，不能将这种担保按商业规则提供。并且，由于这种担保有可能将不该由政府承担的商业风险转移给政府，因而在设计担保时，要加以限制。如，规定私人所有者承担最初发生的损失；恶意寻求应变信贷的惩罚措施；担保取消的规定等，这样做的目的是保证政府资金真正用到企业经营风险之外的风险担保上。此外，有些

5、公用设施在发展之初，出于风险问题的考虑，私人投资往往不足，政府资金投入是项目得以进行的保证。但在这种情况下政府直接承担了项目建设和经营风险，这种方式只能在不得已情况下才可使用，而且应与应变信贷担保一样，对其使用应有严格限制。　　需要强调的是，政府在提供信用支持时应遵循以下原则：其一，信用支持只适用于那些没有政府支持就无法在资本市场上融资的公用事业项目。其二，信用支持的设施只应针对公用设施项目融资需要政府帮助的时期，当国内资本市场发展到可以自行为公用事业融资时，信用支持应马上取消。其三，信用支持的目的是对项目的主要风险提供保险和帮助资本市场将资本价格确定在市场更容易接受的

6、水平上。　　2.制度支持。鉴于资本市场运作的复杂性和潜在的风险，不仅需要政府培育资本市场良性运作所需的各种因素，包括公用事业投资者、信用评级机构等，同时，也需要政府建立资本市场健康发展所需要的一系列法规、制度，为公用事业融资提供制度上的支持。（1）尽快建立和完善资本市场的运作规则和准则，包括发行与上市的市场准入制度，上市公司的淘汰制度，信息披露的动态监控与事后检查制度，违规违法行为的量化标准和处罚标准，市场兼并的准则和自主原则。（2）在严格上市审查（财务审查和信用评级）前提下，扩大债券上市规模，增强债券流通性，建立风险约束机制和债券收益差别制度，使信誉等级与债券利率直接

7、挂钩。（3）建立、健全资本市场法律、法规，促进资本市场依法运作，健康成长。1999年7月1日正式实施的《证券法》以及证监会已经颁布的一系列市场规则为利用资本市场为公用事业融资创造了较好的法律环境。资本市场的运作有了法律的约束和规范，合法的投资活动和利益就有了法律的保护。　　二、培育完善的项目市场　　项目市场是公用事业融资所必需的构成部分。项目市场不同于资本市场，它是由政府职能部门或市场中介组织按照政府规划要求甄选公用事业项目并对各个公用事业项目进行归类，提供关于项目的技术服务，完成项目前期准备工作并为投资者提供可供选择的融资对象和目标的场