農漁會信用部改革政策評析

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1、農漁會信用部改革政策評析江大樹國立暨南國際大學公行系副教授jos@ncnu.edu.tw蘇毓昌國立暨南國際大學公行系研究生a9190@mail2000.com.tw一、前言去年（民國九十一年）十一月二十三日，十萬農民走上街頭，要求政府重新檢討原擬全面實施的「農漁會信用部分級管理措施」。此一大規模示威遊行曾經引發社會各界高度關注，而其主要訴求有三：搶救台灣農漁業與農漁民、農漁民需要農漁會繼續提供服務、制訂以農漁會信用部永續經營為主軸的農業金融法。雖然，陳水扁總統曾以「寧失政權，也要改革」回應李登輝前總統「農漁會問題處理不好，將會失去政權」之施政批

2、評；然而，面對基層反對聲浪一波波的高漲，民進黨政府最後政策急轉彎，宣布暫緩實施分級管理措施，改採漸進調整方案。這項攸關基層金融市場秩序甚鉅的改革政策，目前爭端暫告平息，政府預定今年三月底召開全國農業會議，屆時有關農漁會信用部興革議題，能否具體提出合理可行的解決之道，猶待後續觀察。農漁會組織在台灣過去數十年的經濟發展奇蹟中，確曾發揮許多不可抹滅的重要功能；農漁會信用部對於基層金融市場運作，更扮演相當積極的服務角色。固然，隨著國內外政經環境激烈變遷，台灣早已轉型成為工商經貿為主的國家，農業所佔國民生產總值比例逐年下降；另一方面，受到國際金融自由化的

3、影響，近十年來，台灣金融機構數量激增，市場競爭非常激烈，嚴重衝擊農漁會信用部的經營空間。但是，以農漁會信用部為主的三百餘家基層金融機構，畢竟與廣大地方民眾日常生活息息相關；因此，任何政策改革方案倘若無法祛除大眾疑慮，貿然實施勢必引發反彈抗爭。前述財政部所主導的農漁會信用部分級管理措施，導致財政部長與農委會主委同時引咎辭職，正是前車之鑑，未來切勿重蹈覆轍。10本文乃是一篇政策評析文章，主要論述焦點有三。首先，簡介台灣農漁會及其信用部的歷史演進與組織功能，藉此釐清農漁會信用部的改革政策，並非單純金融管理課題。其次，羅列農漁會信用部的運作缺失，扼要歸

4、納各項問題根源，期能精確掌握相關政經體制系絡，深入分辨其中權力利益結構關係。再者，針對財政部的農漁會信用部分級管理措施，對照以往政策實務與相關學術研究，闡明此一改革方案無法順利推行的關鍵因素，同時據以提出政策調整建議。二、農漁會信用部的歷史演進與組織功能台灣農漁會創始於日據時代，經歷數個階段的政策演進，迄今已有百年歷史（楊宗明，民85年；謝宗貴，民89年）。早在民國前十二年（即西元1900年）農會即在台灣發跡，最早出現於台北縣的三角湧，就是現今三峽；此後又有新竹、台北、台中、嘉義及台南等地農會陸續設立。農會初期主要任務係以稻米改良、品種繁殖等技

5、術指導為主，直到第一次世界大戰前後，日本政府為求稻穀增產，開始積極發展台灣農業經濟，除賦予農會法人資格外，並輔導組成信用、販賣、水利、漁業、農倉等各種產業組合；一九一三年領布〝產業組合法〞，又將台灣合作社系統分為城市信用合作社與農業信用合作社兩種型態，前者即現今信合社的前身，後者歷經多次與農民團體分分合合，台灣光復之後，方於民國三十八年正式與農會合併，成為現制的農會信用部。根據農會法之規定，農會主要任務係在：保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟。這些範圍廣泛的任務，大多與政府農業政策息息相關。

6、台灣農會目前共有三百餘家，分為三級，包括：省與直轄市農會三家、縣市農會二十五家，其餘為鄉鎮區基層農會，而且幾乎每家農會皆設有信用部（根據財政部金融局統計，民國九十一年底台灣基層金融機構共有三一六家，其中農會信用部二五三家、漁會信用部二五家、信合社三八家）；如此分布狀況，顯與地方自治行政架構密切相關，充分反映其設置與發展的政經環境背景。至於，各級農會經費來源，除極少數來自會員會費、農業推廣募集收入，及政府補助外，絕大多數依靠信用部辦理金融業務之盈餘提撥。一般而言，農會組織功能大致可以歸納下列四個面向：（1）社會性功能：辦理農村合作及社會服務、農業

7、保險等工作，促進農村文化、醫療衛生、災害防治、農民福利與社會救濟等。（2）經濟性功能：農會信用、供銷、保險、推廣等四大業務，無一不與農村的經濟發展密切關連。（3）教育性功能：藉由農產技術推廣活動，傳授農民專業知識，推廣優良農產品種，深具教化效果。（4）政治性功能：透過農會代表及理監事選舉，培養農民參與社團活動，學習組織運作，提供鄉村領導人才問政管道。10因此，當前農漁會信用部乃附屬在農漁會組織中，並非獨立公司法人，不可單獨對外行文，亦無獨立行使權利義務地位，僅係農會經營架構專業部門之一。其實，如前所述，農漁會信用部日據時代創設之初，原是獨立運作

8、的農業合作社組織，主要以提供農民信用貸款為目的；民國三十三年，日本政府為求有效管理，才將其併入農會中。台灣光復之後，兩個系統又曾一度分離，民國三十八年