财政学 第十二-十三章串讲

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1、财政学第十二、十三章提高政府预算与政府间财政关系第一节政府预算的体系与原则一、政府预算政府预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，也是是国家的重要立法文件。二、政府预算的类别增量预算和零基预算以预算分项支出的安排方式单式预算和复式预算以预算形式的差别为依据三、政府预算的组成政府预算一般由中央预算和地方预算组成。政府预算组成体系是按一级政府设立一级预算的原则建立。公开性可靠性完整性统一性年度性四、政府预算原则这五项构成了政府预算的一般性原则一、控制性的宏观财政约束面对日益膨胀

2、的财政压力，OECD国家普遍出台了这样一种举措——通过制定一个控制预算的宏观财政规则，进而对财政的收入、支出乃至赤字提供一种硬性约束。这种约束要么是一种绝对值变量（如剔除预期物价水平变动后的实际水平，或者是增长额度），要么是一种相对指标——财政赤字占GNP比重。1975年，加拿大率先实施了这种压缩性的宏观财政约束。在一份关于通货膨胀的政府白皮书中，宣称“thatthetrendoftotalspendingbyallgovernmentsshouldnotrisemorequicklythanthetrendofth

3、eGrossNationalProduct.”1982年，有10多个OECD国家出台了针对支出和赤字水平的削减目标，有些国家是根据赤字水平占GNP比重来进行约束，并且尺度巨大。日本要求将赤字水平从GNP占比5.3%降到1.9%，比利时则要求GNP占比削减至7%。另一些国家则是通过控制公共支出的实际增长来实现削减赤字。芬兰宣布政府消费的增长幅度将会比GDP增幅低1个百分点；英国计划把公共支出从GDP占比45%削减至41%；而德国则要求每年的公共支出增长率低于4%。随后，当然，也有些许变革70年代后期，荷兰调整了这一思路

4、——放弃将支出增长挂载在经济增长的做法，而是“不管政权交替，要求总体的国民负担（包含税收，社会保险费，以及其他一些费用支出）占净国民收入的比重需要保持不变，通过这种持续的策略以大幅削减赤字，并削减公共开支的增长。”二、宏观财政约束的组织与协调澳大利亚：以三年为一个周期进行预测评估，包括对正进行项目的未来成本变动情况，以及提交给内阁的对未来预算的展望。财政部门会准备相应报告，该报告显示现有政策的经费问题，并提请注意可能的削减或增拨。加拿大：在内阁委员会高级部长间展开的关于优先事项和规划的年度务虚会形式下进行。通常，这种

5、会议会分为两个阶段，在第一阶段，部长们会讨论一些框架性问题，如财政收入预测，不同支出项目的参考水平（基线），以及其他宏观问题。会后，财政部长为每个领域拟定具体预算建议。在第二阶段，则会对这些建议展开讨论。丹麦：在为预算准备所做的准备阶段，政府会把支出目标的初步政策提交给议会。德国：联合各方进行讨论，并在所谓“财政内阁”（由财政，经济和社会事务部门组成）或整个内阁的组织与协调形式下进行审议和决策，也涉及两个阶段。在第一阶段，确定诸如净借款，支出增长，总支出和其他财政目标这样的“基础数据”（cornerdata）；在第二

6、阶段，支出部门据此制定各自的预算草案。在丹麦和德国，爱尔兰：制定一个中立（不随政策变化）的基准，用以设立预算目标。这一估计值会在距离预算提交日期两月前就会公布，以便参照执行。日本：实施要求部门削减支出水平的严格上限（strictceilings），即在前期阶段，议会会制定支出指导(spendingguidelines)，并要求部门在编制预算时候严格执行。瑞典：跨预算年度的多年概算(multiyearbudgetestimates)在正常预算开始前六个月就会发布。由议会审议过的这个框架，会实质性的对各部门的预算进行指导

7、。在爱尔兰、日本和瑞典，二、背景：新公共管理运动与政府再造过去二十年来，世界各国不断推行政府再造改革运动。各国推行的行政革新林林总总，例如，美国成立全国绩效评价委员会(NationalPerformanceReview,NPR)；英国提倡续阶计划(Next-stepProgram)、服务品质竞赛(ServiceQualityCompetition)、解除管制(DeregulationInitiation)；德国实行行政弹性工时(AdministrativeFlexibleTime)；加拿大出台《行政改革白皮书》、澳大

8、利亚和新西兰实施“行政文化重塑运动”，中国台湾地区提出“政府再造纲领”。伴随这一波政府再造改革运动，全球主要工业化国家都在推行企业化预算制度。通过引进企业化预算的概念，强调预算制度应配合政府再造的总目标、行动方针及推动策略进行改革。近若干年来，政府对预算赤字的控制、预算执行的弹性化、预算资源配置的合理化、中期计划预算的规划等，都已逐步实行。其直