公共管理的三重维度

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1、公共管理的三重维度如何型塑、评估公共管理一直是公共管理研究者和实践者关注的一个核心议题。在公共行政学产生初期，威尔逊在科学主义的基础上，强调公共管理的效率与科学性，提出了“政治一行政”二分法。法约尔、威洛比也在科学主义的基础上企图通过行政原则的确立和推广来实现公共管理的科学化，提高政府的管理能力。美国联邦政府布朗委员会在20世纪30年代末主张将泰勒式的科学主义与公共性目的融合进公共管理的理论研究和实践中去，使公共管理兼顾工具理性和价值理性。20世纪中后期，研究公共管理绩效的学者提出了一些相对具体的指标。比如，芬维克提出了经济、效

2、率、效果等“3E”指标;弗莱恩认为，“3E”原则虽然广泛应用于公共管理绩效评估，但并不完整，还需要增加公平这一指标，构成“4E”原则遗憾的是,公共管理学界关于“如何型塑、评估公共管理”这一问题的回答尚不完整。无论是从公共管理理论研究的方法论角度看,还是从公共管理实践的构成维度看，公共管理包括科学主义、人文主义和管理文化主义三重维度，型塑、评估公共管理自然也应该从这三重维度着手。一、科学主义维度:公共管理的工具理性在实践中，公共管理行为生产出有形的公共物品,如公共交通设施、水电设施、公园、通讯设施等;或者其产出可以通过有形的公共物

3、品来衡量，如教育（可通过受教育人数衡量）、环境（可通过新增绿化面积、空气质量、污水处理吨数、污染企业关停并转数量等衡量）等。如果公共利益仅体现为有形的物品或可以通过有形物品来衡量,公共管理者的职责、公共管理行为等就相对容易理解了。在这种情况下，公共部门与企业相似，其运行可以概括为如下四方面:一是投人或输人，即人财物等资源的募集与整合;二是生成与运作过程,即资源的使用过程，内部的运作程序以及产品的生成、输送等过程;三是产出或输出，即组织运作而实现的具体活动、服务、物品等;四是结果，即产出生成的影响（如需求的满足、问题的解决）。这一

4、过程遵循的基本逻辑就是“成本”和“收益”衡量。因此，可以通过经济、效率、效果等“3E”指标来衡量。经济关注的是投入，理想状态是在最少投人和最低成本前提下提供或维持既定数量的公共物品。效率关注的是投入和产出的比例,理想状态是“产出/投入”的值最大，生产某种公共物品的单位成本最小。效果关注的是“情况是否得到了改善”，通过产出与结果之间的关系来加以判断，理想状态是通过公共物品的提供最大程度地满足了需求。这一思维秉持的是科学主义方法论，追求公共管理实践的规范化、科学化和高效化，用“两害相权取其轻,两利相权取其重”的理性思维来判断是否采取

5、行动以及采取何种行动。这种方法论秉持的是工具理性，通过精确计算、科学谋划的方法选择最有效的手段、使用最有效的工具来实现既定目标。在公共管理理论发展史上,有很多学者持有此种态度,威尔逊、法约尔、古利克等传统公共行政学者就尝试构建一些科学化的行政原则,使公共组织能够有效地完成负责的任务;泰勒等倡导的科学管理理论就尝试利用科学研究和理性计划以快速、高效地实现公共目标;韦伯的官僚制理论则尝试发现并利用有助于提升行政效率的组织结构;休哈特、费根鲍姆等主张的质量管理理论尝试通过将持续改进和使顾客满意的承诺“制度化”来提高管理质量和绩效？的确

6、，如果公共管理的产出都是有形的公共物品，并可以完全通过“货币化”的方式衡量投人和产出的话，上述理论的主张无疑是有效的，在这种情况下，公共管理行动也是容易塑造和型构的。但是，上述理论流派似乎更主张公共管理组织本身运行的科学化，而对于科学化运行的产出属性并不十分关注。或者说，基于科学主义方法论的理论似乎有个先验的假定:公共部门天然指向公共事务，产出具有公共性的物品，而并未刻意区别私人物品和公共物品。公共物品理论则进一步提出，市场组织在供给私人物品时是有效的，而在供给公共物品方面存在严重缺憾。因此，公共物品应该由公共部门供给。由于公共

7、物品具有非排他性和非竞争性这两个内在属性，理性个体在不付费、不担负成本的情况下就可以享有，故而“搭便车”行为极易发生。正因如此，市场机制无法有效供给此类物品，只好由公共部门供给。但是,这一逻辑也存在问题。其一,公共物品和私人物品的界限并不清晰,这使得公共部门的行动出现偏差。“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共物品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共物品）。边远的阿拉斯加村民并不能得到华盛顿特区或奥马哈（Omaha)、尼布卡斯卡同等的防务。”在此意义上,戈尔丁指出：没有什么物品可以通过其内在性质决定它是否属

8、于公共物品，存在的只是不同的供给方式:不必付费的普惠制还是付费的“选择性进人”。在这种情况下,公共部门感兴趣的、有能力涉足的领域就可以以“公共物品”的名义投人公共资源;没兴趣的、信心不足的领域则以“这是市场的责任”为由而撒手不管。其二,公共物品理论依据公共物品的