城市水业的bot及其法律问题

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1、城市水业的BOT及其法律问题

2、第1　一、BOT及其适用性所谓BOT，即"建设-经营-移交"，是一种私营机构参与基础设施的开发和经营的方式，也是一种利用民营资本进行基础设施建设的项目融资方式。其实质是一种债权与股权相结合的产权形式。具体做法是，由有关单位组成的股份形式的财团，对项目的设计、咨询、供货和施工实行总承包，项目竣工后，在特许权规定的期限内进行经营，用收费回收投资、偿还债务、赚取利润，达到特许权期限后，将项目无偿交给政府。BOT有三个基本特征：（1）包括建设、拥有、经营和移交全过程，在国际上也称为BOOT。项目公司在

3、特许期内对项目资产的所有权不是完整意义上的所有权；（2）政府特许经营。即项目公司必须经政府特别许可才拥有建设、经营资产的权利，政府与项目公司的关系由特许经营协议确定；（3）项目融资。项目融资是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其核心是归还贷款的资金来自于项目本身。BOT的这些特征使其不同于私有化。BOT涉及的方面多，结构复杂。实践中，在BOT基础上演变和创新出多种衍生方式，如TOT（移交-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、ROT（修复-运营-移交）、BLT（建设-租赁-移交）、BT（建设-移交）等，都是对建

4、设-拥有-运营-移交过程的变化，都仍然具有政府特许经营和项目融资的特征，可以统称为类BOT。BOT项目是社会资本和政府的结合，其最大的优势就是在产权最终由政府获得的前提下，吸引社会资本投入到公共基础设施建设中，弥补财政资金不足，减少政府的财政负担和债务风险；同时能够有效地引进先进技术和管理，提高经营管理效率。贷款银行因为项目融资的有限追索特征而介入项目较多，对项目发起人的资质、技术和管理水平、投标准备等都要求严格。这实际上为项目设立了竞争门槛，基本能够避免不合格主体的恶意竞争。BOT项目不单是引资这一个环节，本质上是政府与

5、企业长达20-30年的权责约定，需要设计科学的体系和规范的程序来保障，所以政府需要通过聘请专业咨询公司来参与，以便有效把握项目进程和维护公众利益。因为BOT针对基础设施而设计，且需要进行项目融资，其缺点也是明显的，主要有：前期准备和谈判阶段就需要较大投入、咨询费用高、运作周期长、过程复杂等，因此具有一定的适用性。对项目而言的适用基本条件为：基础设施项目，需要巨额资金，政府财政资金不足且政府缺乏其他融资手段。通常BOT适用于大项目或者捆绑在一起的若干个中小项目，而不适用于单独的小项目。另一个重要的适用条件是BOT模式需要支持

6、项目融资的国家金融体系来支撑。"准BOT"是针对国内近年来出现的大量号称BOT项目而实际不具有项目融资特征的项目而提出的一个概念。它与BOT的最根本的区别就是不属于项目融资。目前，这些项目资金门槛较低，大多是中小城市或者城镇的中小型项目，多为污水处理项目。准BOT项目资金门槛低是决定性因素，引起了从项目规模到操作过程的多方面都区别于BOT。首先，资金门槛较低，就不一定需要商业银行的直接参与；即使商业银行以贷款形式参与，也会采用投资人（而不是项目公司）资产抵押或者信用担保取得贷款，而不采用项目融资，于是就不是项目有限追索，银

7、行也因此对投资人以及项目规范性放松了要求。其次，缺少了银行的制约和要求，实际操作中项目结构一般都被简化，政府和投资人都简化或略去了聘请咨询公司的必要程序，以降低前期费用。再次，前期费用的降低，反过来进一步使项目降低了进入的资金门槛。二、城市水业面临BOT的选择难题随着中国城市化进程的加快，巨大的资金缺口，使城市水业的市场化开放迅速推进。与其说国家政策推动了城市水业的市场化，不如说是城市水业巨大的投资需求，迫使城市水业的市场化得到了政策认可。自从1998年成都第六水厂B厂应用BOT模式建设，并作为国家BOT的试点以来，BOT

8、模式在城市水业中发展迅速。近年来，BOT几乎成为中国城市水业市场化的代名词。最初以规范的BOT模式为主，主要投资人、资金和融资形式都是国际化的。代表性的项目除了成都项目外，还有北京第十水厂A厂等。目前则以准BOT模式为主导，据不完全统计，现在各种类型的准BOT项目已经达几百个，尤其在污水处理厂项目中更为明显，而且投资方基本都已"国产化"。BOT的流行主要有以下原因：首先，投融资体制改革跟不上城市水业发展的投资需求。作为城市水业主要投资主体的城市政府，在城市化水平迅速提高的背景下，普遍存在财政资金不足，市政债券等政府商业融资

9、手段受限的问题，建设资金不能得以满足。其次，部分政府存在想把水业投资当包袱甩掉的思想，加上将引资作为政绩考核标准的观念，更使城市政府不顾自身监管能力和地方经济能力的限制，一哄而上要搞BOT。第三，由于对BOT的误解和曲解，以及部分媒体半懂不懂的宣传造势和推波助澜，夸大了BOT的优势，没有客观认识BOT的