中国“三农”问题的症结与政策展望

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1、中国“三农”问题的症结与政策展望党的十六大以来，随着国家惠农强农富农政策力度不断加大，中国粮食连续9年增产，农民收入连续9年保持较高增速，农村社会事业加快发展，农业农村出现了历史上少有的好形势。但是，应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。中国“三农”问题的症结归根到底是受制于城乡二元结构。当前，城乡差距依然较大，农业农村在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位等方面仍不平等，城乡二元结构仍未破除。党的十八大对解决好中国“三农’’问题做出了战略部署，明确提出推动城乡发展一体化是解决

2、中国“三农”问题的根本途径。2013年，中央又颁发了连续第10个“三农”政策的‘‘一号文件”，提出要举全党全国之力，加强农业，惠及农村，富裕农民。解决好中国“三农”问题，不断加大国家惠农强农富农政策的力度是十分必要的，但更为重要的是，要按照党的十八大提出的推动城乡发展一体化的要求，巩固“少取”成果，加大“多予”力度，做好“放活”这篇大文章，扎扎实实地把农村改革和制度创新推向前进。一、赋予农民更加完整的土地财产权土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重的趋势。

3、农民权益易被侵犯，其根本原因是中国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大的制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽，对农民的补偿偏低，失地农民长远生计缺乏保障；有关农民宅基地权益的法律法规不健全；集体土地所有权残缺不全，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有，同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟，这样一种土地权利的二元格局，使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益。目前，土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜。现行征地制度下的利益分配机制刺激地方政府严重

4、依赖土地出让所形成的收入，土地出让收入已经成为地方政府名副其实的“第二财政”。从理论与各国的实践看，赋予农民更加完整的土地财产权，是维护农民土地权益的关键，是处理农民与国家关系的一个最重大的政策课题。要在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民更加完整的土地权利（包括排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权)，使农民真正感觉到成为土地的主人。当前，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。一是在全国范围内开展农村承包土地和宅基地的确权登记，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效

5、力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。二是修改《土地管理法》，尽快落实十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“完善土地承包经营权权能”等各项政策。明确农户土地承包经营权“长久不变”的期限，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置的权利。开展土地承包经营权抵押贷款试点，并设置风险防范机制。允许土地承包权与经营权分离。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户依据承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用权、收益权、转让

6、权、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格土地用途管制，防止直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。三是加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。二、赋予农民平等享有基本公共服务的权利长期以来，在城乡二元体制的大背景下，中国一直实行城乡分隔的二元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有明显的城市偏向，城乡居民享受的公共服务存在很大差异。党的十六大以来，各级政府加大了对

7、农村基础设施和农村社会事业的投入力度，农村基础设施建设的规模和力度是前所未有的，农村社会事业得到了快速发展。尽管如此，公共资源城乡配置失衡的问题仍然突出，公共财政对农村的覆盖范围和投入力度仍不够，现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态。确保2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，必须加快构建“普惠、均等、一体”的基本公共服务体系。普惠，即公共服务体系能够覆盖城乡全体居民；均等，即全国范围内基本公共服务的标准是均等化的，并与经

8、济发展水平相适应；一体，即逐步改变城乡分治的制度安排，形成城乡一体的制度框架，包括教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等方面的公共服务制度在全国范围内是统一的，而且社会保障权益尤其是社会保险权益可顺畅转移接续。建立“普惠、均