农民工市民化进程、特点与制度创新

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1、农民工市民化进程、特点与制度创新［摘要］我国农民工市民化大体经历了控制发展、曲折发展扣稳步快速发展三个阶段。体现了制度政策性、“半市民化”性、地域不平衡性、紧迫性以及高额社会成本主要由农民工间接支付五个鲜明特点。基于对历史进程和特点的分析，社会保障制度创新，是农民工完全退出农村、进入城市和融入城市的关键环节。［关键词］农民工；市民化；社会保障制度；制度创新一、农民工市民化的历史进程回顾1农民工市民化控制发展阶段(1949—1977)建国之初，国家完全没有严格控制城市和农村之间人口流动的设想。体现在1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》基础上形成的中华人民共和国第一部宪

2、法第三章第九十条：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。当时的法律是允许城乡居民自由迁徙的，包括在“大跃进”之前我国城市人口曾有过较为迅速的增长。但是，从建国后近30年农民工市民化历史进程的总体上看，我国农民工的市民化是处于一种控制发展的状态。从上世纪60年代初到70年代末近20年时间里，农民工市民化实际上一直处于停滞状态。在较长一段时间，某种程度上可以说实行的是“反市民化”战略，即不是大规模地将农村人口迁往城市，而是相反，将大规模城市人口迁往农村，比较典型的如知识青年上山下乡、市民返乡、干部下放等等。从我国控制人口自由迁徙的思路看，虽然公安部1951年公布了《城市户口管

3、理暂行条例》，但是以正式的法规第一次提出控制措施的是1953年4月17日政务院发出的《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》。之后，国务院于1955年6月9日又通过了《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》。也就是在该指示的基础上，1958年1月9日第一届全国人民代表大会第十九次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明。或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着我国严格控制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成，否定了1954年宪法规定的

4、我国公民有居住和迁徙自由的条款。此后，针对1958年“大跃进”农民工流入城市的问题，1959年中共中央接连发出了《关于制止农村劳动力流人的指示》、《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》等。到了1960年，对户口管理就更加严格了。从1961年下半年开始，我国采取了大规模压缩城镇市民人口的措施，到1963年底全国共下放城镇职工（绝大部分是由原农民工转化来的市民）1887万人，减少市民人口3000万人。1966年后的“文化大革命”期间，又动员城镇知识青年、城镇干部及其家属“上山下乡”约3000万人。这种控制（可以说是“反市民化”）一直持续到“文化大革命”以后。直到1977年11月

5、。国务院转批的《公安部关于处理户口迁移的规定》，还是强调要严格控制农村人口进入城市，并在具体的通知中再次明确规定“农转非”的指标不得超过当时非农业人口总数的％。这种较长时期控制的结果，使我国农民工市民化进程几乎处于停滞状态。从三年自然灾害到“文化大革命”结束近20年我国城乡人口的变化看，I960年我国城镇总人口为13073万人，城镇人口占总人口中的比重为％。1978年城镇总人口虽然增加到17245万人，增加了约4200万人，但城镇人口占总人口中的比重却仅为°%，下降了近两个百分点。与此同时。在1961〜1978年问，农村人口由53152万人增加到79014万人。也就是说，我国

6、从20世纪50〜80年代初近30年时间里，农民工的市民化不仅没有进展，甚至可以说是倒退了。2农民工市民化曲折发展阶段（1978〜1991）从1979年到1983年严禁农民工进入城市。H^一届三中全会之后，改革开放之初，由于大批下乡知识青年返城，大批下放职工落实政策回城，全国约有2000万人需要就业。于是，中共中央、国务院于1981年10月明确规定：“严格控制农村劳动力流入城镇”。“要严格控制使用农村劳动力，继续清理来自农村的计划外用工”。1981年12月，国务院又下发了《严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》。此外，由于家庭联产承包责任制的“制度政策效益”

7、，使农业生产发展迅速，农民收入大幅增加，弱化了农民工流人城市的愿望。1978—1984年农民人均纯收入从改革前的134元增加到355元，实际增加倍，年均增长率达到％，农民与城镇居民的收入差距由1980年的：1缩小到1984年的：1。实际上，农村并不是没有剩余劳动力，而是被社队企业吸收，限制在社队企业内。1979年9月，中共中央要求：“社队企业要有一个大的发1979年和1981年国务院又分别颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》和《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》等文件。这些文件