地方性法规从“有”转“优”的实施路径

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1、地方性法规从“有”转“优”的实施路径摘要：委托第三方参与立法是近年来各地方人大及其常委会广泛尝试的立法工作方式，已逐渐成为提高立法质量、提升立法效果的重要举措。在探索过程中，其呈现出受托第三方的来源广泛与协同创新、委托事项的全面探索与有所侧重、委托机制的初步成型与不断完善等特点，同时也存在部分难题与隐患。如何发挥委托第三方参与地方立法的最大效能，促进地方性法规从“有”向“优”的转变，成为现实实践和理论研究的重要问题。对此，要在总结已有实践经验的基础上，继续在第三方的胜任力、地方人大的立法权、委托事项的临界线和委托效果的评估等方面做理性剖析和改进完善。关键词：地方性法规；地方人大；委

2、托立法；第三方参与立法中图分类号：D927文献标志码：A文章编号：1002-7408(2016)11-0012-05一、问题的提出经过30多年的法制建设，我国的立法工作已经从解决法律“有没有”的粗放化阶段进入到强调法律更加科学民主的精细化时代。在此过程中，地方性法规数量增多、质量提升，在促进地方发展和综合治理方面逐渐发挥积极作用。但是，地方立法同科学立法、民主立法的要求相比，同“不抵触、有特色、可操作的立法原则相比，同贯彻实施修改后立法法的新要求相比，还存在许多差距和问题。深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量，实现地方性法规从“有”向“优”的转变，是当前及今后很长一段时期内立法

3、工作的重点。完善立法工作方式是提高立法质量的重要途径。在全国人大和有制定地方性法规权限的地方人大的诸多探索中，委托第三方参与立法的工作方式，因既能够发挥第三方具有扎实理论基础和深厚实务素养的优势，还能够提高人大立法能力、提高立法的精细化水平，生动体现了“党委领导、人大主导、政府协同、公众参与”的立法要求，已成为提高立法质量、提升立法效果的重要举措。当前，委托第三方参与立法在顶层设计和地方探索中齐头并进，取得了很大成效。十八届四中全会决议提出“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”和“探索委托第三方起草法律法规草案”，使委托立法成为顶层设计的重要内容。实际上，有关

4、委托立法的尝试与探索在20世纪80年代就已经悄然开始，到21世纪头10年的30年里，委托立法在重庆、北京、湖北等地的探索取得了很好的成效。近5年时间，越来越多的地方人大尝试在立法过程的各个阶段委托第三方参与立法，涉及的法规类型也越来越丰富。但是，作为一种创新型立法工作方式，委托第三方参与立法在其探索过程中还存在一定的问题和难题，与科学立法、民主立法的要求，与立法质量、立法效果的预期，还存在一定的差距。如，“实践经验不足，制定出台的地方性法规容易脱离实际，科学性、针对性和可操作性不强。”[1]同时，与全国各地丰富的立法创新实践相比，理论研宄尚未及时跟进，已有研宄的作者大多是在人大工作

5、的官员，并且其文章相当程度上是工作总结的性质，缺乏从学术角度对全国层面进展的归纳、总结和提炼。总之，经过多年的探索，地方人大委托第三方参与立法发展到了什么程度，取得了哪些进步，存在什么问题？无论是为了发挥委托第三方参与地方立法的最大效能、进一步提高立法质量，还是为了进一步加强人大和改进人大工作，都需要对这些问题进行系统而且深入的研宄。本文拟通过梳理地方人大的委托立法案例，剖析其工作细节，对其工作机制和经验教训进行总结提炼，并提出其存在的潜在问题，以期从完善委托第三方参与地方立法方面为地方性法规实现从“有”向“优”的转变提供针对性建议。二、地方人大委托第三方参与立法的探索及其效果最早

6、的委托立法案例是1986年，上海市人大法制委员会委托上海团市委、市委宣传部、市高级人民法院、市人民检察院、市政府教卫办、青少所、复旦大学等16个单位起草《上海市青少年保护条例》。检索1986年至今的委托立法案例，在《立法法》修改前享有立法权的80个地方中，据不完全统计，有23个地方进行了共65例委托立法尝试，其中1987-2006年的20年间，共有14个委托案例，包括重庆、湖北、北京、青岛等地。在2007-2015年这10年间，共有50个委托立法案例。尤其是近五年来，委托案例激增至40例，委托立法逐步从个案走向普遍。在所有委托立法案例中，广东、重庆、上海三地的工作机制较为健全完善。

7、接下来，本文主要以这三个城市的委托立法实践为样本，剖析其在丰富的地方实践中的具体特点与实际效果。（一）受托第三方：来源广泛与协同创新1.受托第三方的来源广泛。目前来看，所有委托立法案例涉及至少60个第三方单位，他们主要集中在组织层面，仅有一例是专家以个人名义受托的案例，即2005年甘肃省人大法工委委托兰州大学俞树毅教授起草《黄河流域甘肃段水污染防治法》。在受托的组织团体中，主要有以下三类：一是高校、地方社会科学院等科研机构，二是法学会、律师协会、工商联、青年联合会等社