公共政策制定中的政治权力与科学分析

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1、公共政策制定中的政治权力与科学分析【正文】在公共行政的研究与发展中，有些问题被学者称做是“永恒的难题”，如民主和效率的矛盾、效率和公平的矛盾等。在现代社会，由于公共政策的巨大作用和影响，公共政策制定问题引起了广泛的关注。人们期待政治体系选择的公共政策是人类理智而不是政治权力的产物，人们也期望在公共问题存在或发生的场合，政治体系能够迅速反应，及时提供有效对策。在这种情况下，公共政策制定中便出现了一个与上述难题相类似的难题，即公共政策制定中政治权力与科学分析的矛盾。在公共政策制定中，强调政治权力意味着排斥科学分析，但排斥科学分

2、析势必增加公共政策失误的风险，使人类社会掉入自己设计的陷阱；强调科学分析意味着排斥政治权力，特别是排斥专断的、个人的权力，但排斥政治权力势必拖延决策，使公共问题得不到及时解决。因此，正确处理公共政策制定中政治权力与科学分析的关系，确立政治权力与科学分析的合理关系模式，就成为公共政策体制需要解决的一个重要问题。一、政治权力与科学分析的对立考察人类哲学思想、政治思想发展的历史可以发现，在公共政策制定研究中，强调政治权力的观点与强调科学分析的观点都有着广泛的支持者。在那些曾对人类历史产生过重要影响的思想家中，政治观点的支持者主要

3、有约翰*密尔和主张自由民主的理论家；分析观点的支持者主要有柏拉图、卢梭、马克思、恩格斯以及主张系统分析的理论家。为便于讨论起见，姑且将强调政治权力的观点称为政治观，将强调科学分析的观点称为分析观。有意思的是，两种论证的根据或出发点都是人的认识能力，或者是基于人的认识能力的有限性，或者是基于人的认识能力的无限性。（一）政治观对分析观的诘问政治观认为，人的认识能力是有限的，每一代人对自然界和人类自身的认识较之上一代人的认识都有所发展，但每一代人都有每一代人认识的局限性，这种局限性并不因为人类的世代延续而改变，因而人类的认识永远

4、只能不断趋向于绝对真理而永远不能达到绝对真理。分析观将公共政策制定系于所谓的科学分析，但分析日益暴露出的弊端，恰恰反映了人类认识的局限性。其一，分析是不准确的。人类有限的分析能力和公共政策问题的复杂性之间存在巨大差距，这一差距是难以弥补的。人类可以动用书本理论或科技手段扩展自己的分析能力，但即便如此，人类也很难使自己的分析完全符合实际和预期。面对日益增多且相互联系的公共问题，人类常常冥思苦想，试图找出解决问题的最佳方法，有时人类也确信自己找到了这种方法，但随后的事实却会证明，这些方法或者是不能很好地解决问题，或者是解决了这

5、个问题又带出了那个问题。例如，解决了人口过多、过快增长问题却带来了独生子女教育问题；解决了平均主义问题却带来了失业问题；允许提前退休，缓解了就业压力却带来了养老压力等。因此，政策分析只能提供对问题的大致可能的认识。其二，分析是不统一的。分析是由分析者提供的，由于每一个分析者独一无二的思维定势和知识结构，因此，每一种分析都是分析者的分析。对于同一个问题的认识，不同分析者之间的对立有时是相当尖锐、难以折中的。例如，一些权威经济学家担任了政府的经济顾问，但他们提出的经济主张却得不到同行的认可；世界上每天都有大量学术著作出版，但学

6、术观点的对立早已是不争的事实。因此，如同“盲人摸象”，政策分析只能提供对问题的某种角度或某个方面的认识。其三，分析对信息的过度依赖。信息是政策分析的基础或条件。信息过多、信息过少和信息不准确、不完全等，都会加重分析的难度或造成分析的失误。在政策分析过程中，分析者经常处在信息过少或信息过多的两难困境。一方面，分析信息过少，分析者无从分析；另一方面，分析信息过多，分析者又难以完全驾御这些信息。在现实政治中，各级政府官员对难以计数的政策提案很少进行充分的讨论，凡遇到超出他们熟知领域的问题时，他们就简单地步其他官员的后尘，原因是他

7、们在这些领域的信息或知识近乎于零。因此，政策分析只能提供对问题的少数有限认识。其四，分析对价值冲突的无能为力。在现实政治中，由于价值的冲突，对于同一项公共政策，可能会得到肯定或否定两种相反的评价，支持者有之，反对者亦有之。那么，当一项政策可能给一部分人带来好处而给另一部分人带来损害的情况下，分析者应该遵循什么原则和标准进行分析或选择呢？对此有人提出了“多数人标准”或公共利益标准，即认为多数人的选择应该高于少数人的偏爱，公共利益应该高于特殊利益。但是，多数人的选择不一定就是正当、合适的选择，而寻找公认的公共利益也是很困难的。

8、实际上，对于各种价值或利益冲突而言，政策分析在大多数情况下是无能为力的。因此，政策分析只能提供对问题的一种折中的、妥协的认识。其五，分析的过高成本。持久的分析耗时、耗资，代价昂贵。例如，美国社会学家已经花费了几十年时间用以分析学校取消种族隔离对学生成绩的影响，但至今没有得出一致的结论。在现实政治中，一个