行政管理学(教科书)

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1、第一章行政管理与行政管理学通过本章的学习，掌握行政管理这一概念的内涵与特点；了解行政管理学产生的背景、发展的阶段及不同阶段的主要理论特征；了解并能运用行政管理学的相关研究方法。本章学习的重点是正确理解和掌握行政管理的概念、行政管理学发展不同时期的主要理论和思想。本章学习的难点有二：一是正确区分与行政管理相关的一些概念，如公共管理；二是行政管理学研究方法的有效运用。第一节行政管理的涵义与特点一、行政管理的涵义(一)早期学者对行政管理涵义的解释和分析行政管理又称行政，随着国家的产生而产生，是国家的一种基本职能形态。在我国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。如远在2000多年前的

2、《左传》中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。到了近现代，一些学者根据不同历史时期、不同国家的政治结构、政治历史和政治实践，从不同角度或不同层面来分析和解释行政，赋予行政以不同的涵义。概括地说，大体有以下几种：1．从“三权分立”的角度来理解行政法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政，司法三类，主张这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。以后的学者，以此理论为基础，认为“行政”就是指与立法、司法并立的“三权”的一部分，认为“行政乃是政府行政机关所管辖的事务”。这种解释虽十分明确，但过于狭隘，不完全符合现代社会的实际情况。现代国家中政府权力日益膨胀

3、，愈来愈明显地凌驾于立法、司法机关之上，行政机关有立法权(委托立法)已成为一种普遍现象。另外，立法机关、司法机关同样也有大量人事、财务等方面的行政事务。2．从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政西方早期的一些政治学家和行政学家，把政治与行政相分离，认为政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定；行政是指实现国家目的的方法和技术，主要是指国家政策的执行。如美国学者F．J．古德诺在他的名著《政治与行政》一书中，明确提出国家功能两分法，认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者谓之政治，后者即是行政。这种把

4、政治与行政相分离的说法固然适应了行政学从政治学中分离，专门研究行政管理活动的现实需要，但从总体上来看是不科学的。实际上，政治与行政之间存在着内在的不可分割的关系，任何行政活动不可能不体现国家的意志，与政治不相联系的纯粹的行政现象是不存在的。现代国家的政府机关日益积极地参与政治决策，具有强烈的政治色彩。3．从管理功能的角度来分析和释义行政这种观点从管理的特点和功能方面来释义行政。如美国著名行政学家L．D．怀特在其1926年所著的《行政学导论》一书中说：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。”美国行政学家J．M．费富纳在1930年出版的《行政学》一书中也有同

5、样意思的解释：“行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。”这种观点从管理的功能及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政的动态性，对于我们把握行政的涵义有重要的参考意义。但是，这种解释把行政等同于管理，没有反映行政管理的特殊性。另外，这种解释又过于强调行政活动的技术性，无视行政活动中政治条件和政治因素的影响，因而也难以科学地揭示作为一种国家管理活动的“行政”的本质和特点。(二)科学理解行政的涵义什么是行政呢？我们所理解的行政，是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理的活动

6、。要科学地说明行政，必须理解以下几点：第一，行政是“国家的组织活动”。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。行政是政治上层建筑的重要组成部分，行政活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的。因此，行政是国家的行政，是阶级的行政，它是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的，是阶级统治的一种工具。世界上没有脱离国家的行政，也不存在超阶级的、非政治性的行政。第二，行政是一种特殊的管理活动。所谓管理，是管辖和治理的意思。主其事为管，治其事为理。管理是人类社会的基本活动之一，是人类社会的一种普遍和永久的现象。

7、管理无处不有，无时不在。行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特点；但行政只是管理的一种，是有特定意义的管理。只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。第三，行政是一种必须依法进行的特殊管理活动。行政虽然也是一种管理活动，但它与非行政性的管理活动的显著区别，即行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均须以法律为依据，要依法管理。在现代国家，国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任，国家行政人员的职责、权利、义务，国家行政机关行使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等，都必须