行政观念更新与行政法范式的转变

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1、行政观念更新与行政法范式的转变【内容提要】伴随着政府治道变革的发展和公共行政时代的到来，以国家行政为主要调整对象的传统行政法学，面临着研究范式转型的深刻变化：行政的理念由单一的国家行政转变为包括国家行政和社会行政的公共行政；行政法的调整对象由国家行政扩大至公共行政；行政法范式由以行政权力为中心，转变为以公共利益为中心。【英文摘要】Acpaniedofgovernmentadministrationandtheingofpublicadministrativeera,thetraditionaladministrativelainistrationhasfacedationofresea

2、rchpatterns.Theconceptofadministrationhasbeentransferredfromsinglestateadministrationtopublicadministrationthatincludesstateadministrationandsocialadministration.Theregulationgobjectofadministrativelathestateadministrationtopublicadministration.TheadministrativelatheadministrativepoinistrativeLa

3、inistration/PublicAdministration【正文】一、国家行政和行政法的基本范式“学术的历史乃是现象的概念化与概念的规范化、思维模式的培育与变革、方法论的探索与创新的历史。”[1](P226)将现象概念化并形成包含特定价值和方法在内的理论框架，通过比较不同理论框架解决面临问题的效果，来获得、验证“进步的”“科学的”的理论，进而指导我们解决实际问题的实践，是社会科学研究的重要方法。[2](P46-48)作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]在行政法学研究中，“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，[

4、4]这些科学史学者称之为范式的问题，在很大程度上是由一定时期“行政”的观念和问题所决定的。因此，要研究行政法基本范式，应该从行政观念开始。居于现代行政法学理论核心地位的行政观念，起源于20世纪初叶行政国的兴起和发展。20世纪初叶始，公共事务的急剧增多，“市场失灵”对政府放任政策的否定，导致人们尝试通过扩大政府管理公共事物的范畴，赋予其足够权力的方法，以解决所面临的市场失灵困难。这种强化国家管理公共事务的必然性，主张国家在管理公共事务过程中，有运用各种强制性手段的必要性，力图用扩大国家职能的方法扭转经济和社会危机，提高行政效率，增进公共利益。我国现行行政法和行政法学，就基本上是从国家行政

5、这一背景出发的，集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面：（一）作为行政法调整对象的行政：主体和行为虽然在表述上略有不同，我国行政法学者基本上都将行政法调整对象的行政界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。对此概念可从主体和行为两个角度把握：从主体角度来看，学者们认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。例如有的学者在解释行政的含义时，认为“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。[5](P30)更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，又从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”[6](P4)从行政的

6、行为角度来看，学者们认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动，“行政就是管理”，[6](P4)强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力当作行政行为的本质。不难看出，我国行政法学者对行政概念的上述解释，正是基于对国家行政观念的认同，即，因为“市场失灵”，所以从主体的角度来看，应由国家作为公共事务管理的主体，直接承担起行政的任务；从行为的角度来看，主张国家为提高行政效率，有运用强制性权力的必要。随着行政国实践的成功，上面的观念演化为：公共事务的管理专属于国家，行政行为本质即强制性权力。（二）行政法的功能（即要解决的问题）：提高国家行政效率，控制行政权力滥用从主体和行为

7、两方面强化国家管理公共事务职能的国家行政观念需要解决以下两个问题：如何保证行政机关运用行政权力时的效率？如何避免行政机关运用其被赋予的强大权力侵犯相对较弱一方公民的正当利益？如果制度设计不能够有效地解决这两个问题，则国家直接管理公共事务的必要性、国家运用强制权力管理公共事务的合理性都将大打折扣。于是，这两个问题便成为行政法在行政国背景下需要解决的主要问题。我们对行政法律关系特点的认识，行政法理论体系的构建、现代行政法各流派的特征等这些行政法律科