中国地方政府自主发债历程问题研究

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1、中国地方政府自主发债历程问题研究白彦锋，男，河北新乐人，中央财经大学财政学院院长助理、副教授，研究方向：政府间财政关系；李然，男，北京市人，中央财经大学财税研究所所长助理，研究方向：地方债。自新中国成立以来，我国政府坚守不允许地方政府发债的政策，并一直持续了几十年。然而，中央政府于2009年初将政策转变为中央代地方政府发债，不到两年逐渐演变为地方自行发债的试点，未来将逐渐转变为地方自主发债，将使地方政府在1994年获得税收征管权的基础上，进一步获得发债权，使地方政府的财权更加完整。这一历程折射出我国政府间财

2、政关系怎样的博弈过程，未来地方政府自主发债的风险如何加以有效防范，本文拟对这些问题进行分析和探讨。一、新中国早期禁止地方发债的历史原因背景分析新中国成立之后，我国长期仿行前苏联的计划经济体制，实行高度集中统一的财政管理体制，即国家财权、财力主要集中在中央，对地方基本上采取统收统支的办法①　　中国地方政府自主发债历程问题研究白彦锋，男，河北新乐人，中央财经大学财政学院院长助理、副教授，研究方向：政府间财政关系；李然，男，北京市人，中央财经大学财税研究所所长助理，研究方向：地方债。自新中国成立以来，我国政府坚守

3、不允许地方政府发债的政策，并一直持续了几十年。然而，中央政府于2009年初将政策转变为中央代地方政府发债，不到两年逐渐演变为地方自行发债的试点，未来将逐渐转变为地方自主发债，将使地方政府在1994年获得税收征管权的基础上，进一步获得发债权，使地方政府的财权更加完整。这一历程折射出我国政府间财政关系怎样的博弈过程，未来地方政府自主发债的风险如何加以有效防范，本文拟对这些问题进行分析和探讨。一、新中国早期禁止地方发债的历史原因背景分析新中国成立之后，我国长期仿行前苏联的计划经济体制，实行高度集中统一的财政管理体

4、制，即国家财权、财力主要集中在中央，对地方基本上采取统收统支的办法①。这种体制是基于解放初期全国经济普遍落后的局面以及地方政府的经验匮乏，是为了集全国之力投身大型公共产品建设，以满足各地的经济发展需要，在一定程度上符合当时的社会背景全面恢复经济的确需要国家的融资支持，地方财政受益极大。在建国初期30年的社会主义探索之中，尽管全国经济情况有所改善，同时地方发展的区域性已显现，但是统收统支的财政体制抑制了地方债务发行机制的产生。改革开放初期，中国的经济开始加速发展，如国内生产总值的增速在1978年到1988年的

5、10年间，除个别年度外，每年的增幅都在9％11％上下。财政收入的增幅从19701980年的75.1％提高到1980－1990年的153.6％②。这一时期的城乡人均收入也发生了显著的变化，农村人均纯收入从1978年到1989年11年间提高了2.05倍，城镇人均可支配收入提高了82.5％③。这些数据反映了财政收支规模的扩大，为发展地方自主发债提供了可能。但是中央对于地方自主发债的禁令却依然如故，原因何在？第一，改革开放初期，尽管中央和地方的融资基础均有所改善，但是，随着社会发展，大型公共产品的社会需求仍保持迅速

6、增长，比如交通、医疗、公共安全、市政等等，地方财政难以独当一面，需要中央的持续支持；且这些公共产品供应范围在当时中国各地之间的需求差异较小，供应边界仍然具有全国性。第二，经验缺乏，且在地方政府看来，长期的中央政府融资支持已经成为依靠，没有自主的先河，也没有自主的主动倾向，也就是说有中央在，地方政府觉得地方债也就没有必要。第三，最关键的是经济环境的不稳定。改革开放前15年，没有出现严重性通货膨胀的只有1978年、1979年、1981年－1984年、1990－1991年(具体CPI数据如图1)，且这几年都是在通

7、货膨胀严重之后中央出台政策进行严厉控制才暂时有所缓和的年份④。换句话说，整体来看，这十几年经济环境因为社会总需求过旺，投资预期良好，投资需求过热，发展速度过快，波动性极大，风险极大。如果这时候中央允许地方自主发债，在没有先例的情况下，地方政府的融资能力是否满足需求，以及地方财政风险评估能力如何，都是一开始就需要考虑的问题。并且，在大力进行现代化建设过程中，自主的地方融资方式很难做到有舍有得：该投向哪些，不该投向哪些，投多少合适，不投会不会阻碍经济发展，是否有能力偿还？这些都需要仔细考虑。万一地方出现融资危机

8、，对于刚刚恢复经济的国内会带来极大冲击，因而中央在这一时期仍然以保守的态度发展债券市场，或者可以说，一定时期内隐形的风险担忧使得中央对地方的自主发债持观望态度。图1⑤二、我国地方政府发债历程分析(一)我国地方政府发债的三个阶段1.第一阶段：中央转贷地方。即由财政部将一部分国债转贷给省级(包括省、自治区、直辖市及计划单列市)政府⑥。1998年，为应对亚洲金融危机，财政部在预算中首次出现中央转贷地方的债务管理方式，一