美国、欧盟大气污染联防联控机制及启示

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1、美国、欧盟大气污染联防联控机制及启示文／张欣炘杨帆摘要大气污染影响范围广泛，日益成为制约经济发展的关镳性因素。并且大气污染具有极强的流动性，往往同时影响多个行政区城，因此有必要通过联防联控机制进行治理。我国在区域性大气污染联防联控机制方面已有相关立法，但是存在立法体系不完善、管理制度不健全、环保部门责重权轻、科学基础理论不成熟等缺点。结合美国和欧盟的成功经验，建议完善法律体系、建立全国联防联控委员会、进行联防联控区域划分、构勰联防联控各项制度并大力推进技术进步。..关键词区域性大气污染；大气污染防治；联防联控；

2、总量控制；立法我国建立大气污染联防联控机制的必要性分析现阶段我国工业化正处于高速发展期，但仍以化石燃料的燃烧作为工业化发展的支撑，这样的能源结构导致我国工业的发展以污染物的大量排放为代价。大气污染已经日渐成为制约我国经济健康持续发展的关键因素之一。单纯的经济发展无法满足社会大众对美好生活的向往，人民群众在物质生活得到极大满足的同时，日益憧憬美好环境带来的愉悦感觉。因此治理环境问题，尤其是大气污染问题，成为了促进经济和社会协同发展的关键手段。大气污染和其他污染不同，呈现出跨区域的特征，要有效治理区域性大气污染，必

3、须先准确把握区域性大气污染的产生原因。首先，大气具有极强的流动性，这导致了大气污染具有快速蔓延性、污染综合性和影响区域性等特点。因此，时刻处于流动中的大气使得污染物不可能只徘徊停留在污染排放源周围。随着空气流动速度的加快，大气污染会以极快的速度遍及周边各地区，因此大气污染会造成巨大的负外部性。其次，由于大气污染在某一区域内会产生极大的负外部性，同时又难以确定污染，区域内的各个主体很可能既是污染排放者又是污染受害者，此时很可能会产生“搭便车”的现象，导致各主体只污染不治理。从而产生大气污染领域内的“公地悲剧”。因

4、此，大气污染的治理需要打破局部治理的牢笼，建立区域大气污染的联防联控机制。美国、欧盟建立联防联控机制的经验美国大气污染区域管理机制为了应对日益严重的大气污染问题，美国采取了各种方式进行治理。通过几十年的努力，已经取得了良好的成效，主要采取了以下措施：第一，成立专门环保机构。在污染治理过程中，为了协调“联邦统一领导”和“地方自主性”之间的关系。1970年，美国国会建立了美国环保署，同时为促进联邦环保署各项职能得到有效实施，又按照地理与社会经济区域为标准，划分设立了10个区域办公室。由于这些区域办公室对本区域问题有

5、更充分的了解，因此他们在国家宏观政策制定的过程中能够发挥关键作用。同时，这些区域办公室还能充分发挥自身的灵活性，积极与各州开展多方面的合作，不仅能够在实践中总结经验还能培养出大量具有专业能力的技术人员。第二，设立大气质量控制区域。1970年《清洁大气法》规定：如果环保署署长认为某州际地区有必要或适合达到并保持环境大气质量标准，在与相关政府和地方政府机构协商后，应把该地区制定为大气质量控制区域。由于缺乏大气质量管理方面的经验，并且相关的科学技术尚不成熟，1990年之前环保署从来没有使用过该条款。但是人们逐渐发现，

6、大气污染的治理有赖于各项区域机制的设立。以臭氧为例，1990年，美国国会修改了《清洁大气法》，新法不仅加强了环保署建立控制区域的权力，还通过立法建立了一个臭氧传输区域(OzoneTransportRegion，OTR)，该区域由12个州、环保署和哥伦比亚特区组成，1995年至1997年，另外有38个州和相关利益方自愿加入。该区域机制促使环保署制定并实施了氮氧化物州实施计划呼吁的区域监管措施。截至1990年，该监管措施效果显著，美国东部发电厂氮氧化物的排放减少了近70%。第三，州际合作，成立区域防控协会。在美国环

7、保署利用区域办公室发挥区域制度的同时，州政府也主动加入到了区域治理的行列之中。各州出于提高大气质量的目的，按照环保署划分的10个区域，组成了区域计划组织，并成立了区域协会。这些区域计划组织在加强各州之间的交流合作、促进大气质量管理、评估污染、开展培训、提出政策建议方面起到了巨大的作用。例如，美国东南部八州成立了一个区域计划组织，该组织重点关注大烟山国家公园的大气能见度问题，并就该共同关心的问题开展广泛的合作与交流。另外，东北8州组成了东北部各州协调大气利用管理组织，该组织在大气质量相关的政策研究中起到了主导作用

8、。第四，制定州际排放总量控制制度与配额交易制度。在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功控制了州内的污染排放，但是由于大气污染具有极强的流动性，来自外州的污染依然影响本州的达标情况。为解决该问题，环保署实施了《清洁大气州际规则》(2005)，该规则规定了以州为单位的排放总量控制制度与交易措施。在该项制度之下，环保署对排放源做出总量控制的规定，而保留了各州自行制定具体减排措施的权力。污染总