村委会选举中的乡村关系和乡村民主的治理化

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1、村委会选举中的乡村关系和乡村民主的治理化本文从村庄选举以及选举后治理的角度研究乡村关系，并进而理解乡村民主的性质。展开论述前，交代这样一些前提假设：一是在村级选举和选举后治理中，乡政府力图贯彻自己的意志，它是村级选举中参与博奕和选举后治理中非常重要的一方力量。二是乡、村之间存在着利益上的明显不同，这是乡、村之间关系在选举和选举后治理中存在复杂面貌的现实基础。三是乡、村关系是现实中展现出来的关系，而不能仅从《村民委员会组织法》和有关乡镇政府的一些法律规定中获知。　　以上假设，是从现实的乡村调查体验中抽象出来的，它有意简

2、化故事中的角色特征，以便我们的研究能直接逼近带有实质性的力量间关系。这样，例如乡党委和政府之间、村党支部和村委会之间的意志和职能的差别，我们暂不考虑。　　一、村委会选举前后乡村关系的变化　　构成我们讨论对象的乡政府和村委会分别出现于1984年和1988年[1].1984年国家撤消人民公社，实行政社分开，乡镇政权普遍建立，1987年通过了《村委会组织法（试行）》，从1988年起，开始进行村民委员会的选举。由此，我们讨论的乡村关系的平台搭建起来。在80年代中后期，乡村关系并没有显现出多少紧张、对立的表征，法律规定的乡村之

3、间的指导与被指导关系并没有成为人们讨论的焦点，乡村关系的讨论并没有真正从村民选举和村民自治的角度展开。　　八十年代中后期乃至九十年代初呈现这种状况的基本原因有三。一是由于家庭承包制改革的效能释放使得土地产出和农民收入大幅提高，国家采取让农村休养生息，对农民轻徭薄赋的政策，农民感受到的来自国家的剥夺大为减轻，乡政府较之过去的人民公社，不再从村民平调财产和劳力，农民和村庄的经济权利得到相当程度的保护。　　二是人民公社时期的制度记忆仍在强有力地发挥作用。改革初期的乡村干部很大程度上保留了原班人马，他们之间熟悉以往的上下级关

4、系运作；人民公社时期的政治认知对农民仍有着决定性的影响，乡政府仍是代表党和国家的村庄的上级；农村市场化仍在起步和发展初期，乡仍然保留着对村庄作物种植、生产要素供应和产品销售的较大程度的控制权；也由于上面的原因，村庄作为独立的一方参与外界经济和社会交往的活动还不多，能力还不强，角色意识还不明显，乡村之间上下级的领导与被领导关系在很大程度上被继承和认可。　　三是《村委会组织法》作为试行法效力不足，很多地方，包括省级政府公开抵制该法的执行。即使在大面积推行该法的省份，由于地方领导人观念未能彻底转换，法律法规保障不力，相当一

5、部分村级选举流于形式，未能构筑出符合《村委会组织法》要求的农村基层群众性自治组织。这时的村庄在政治关系中还只能处于弱势，法律规定的指导关系就极易被领导关系取代。　　以上几个方面的综合作用就使得乡村之间的关系并未显现出激烈对抗的特征，乡政府虽然感到工作上存在诸多制度上的不利之处，如乡级财政力量薄弱，“条条”对乡干预过多等，但仍感觉可以应付任务，来自上级的各项任务通过乡干部包村的方式仍然可以得到完成。　　但进入90年代中后期，情况有了不同于以前的显著变化，乡村关系的对抗型特征逐步显现。农民聚众抢、砸乡政府，乡政府“全副武

6、装”进入村庄收粮、收款的报道不断见诸极端，在农村改革讨论和学术研究中，“干群关系”、“社会稳定”、“农民负担”成为人们集中关注的论题。调整乡村关系不仅是农村基层工作中一个亟待研究和解决的问题，而且成为重构乡村治理体系，甚至成为政治体制民主化改革的核心问题。　　导致乡村关系逐步由和谐转为对抗的原因可具体分析为以下几点：　　一是进入90年代中后斯以来，农村经济增长缓慢，农民收入增幅下降，而农民负担则居高不下，导致部分农民生活出现困难。农村经济增长和农民收入增加上出现的困难，有着深刻的客观经济和结构背景。一是大宗农产品进入

7、报酬递减阶段，而农业结构调整步伐缓慢。二是乡镇企业发展困难，吸收农村剩余劳动力能力下降。三是由于城市国企改革和失业职工再就业的压力，农民工进入城市的政策环境趋于恶化。在这些情况下，农民收入增幅的下降在所难免。而出现这些情况，无一不与我国经济的中长期转变相关，不可能希望通过暂时的政策调整予以解决，此时不断增加的农民负担无疑就成为农村和农民头上无法抵抗的重压。　　二是“压力型体制”下运行的乡政府的利益边界已日益明显，其对农村社会的榨取和寄生性日益明显。自80年代中期设立乡政府以来，乡级的各项机构设置逐步完备，职能迅速膨胀

8、，进入90年代中后斯，因乡镇把很多应由社会自我承担的管理职能纳入自身管理范围，设“租”谋利，增加了农民生产和农村市场经济运行的成本，虽然这已同农村市场经济发展的大趋势不符，但既得的利益乡镇不愿放弃。另一方面，农村经济发展缓慢，而上级压下来的任务不减，乡政权只得采用种种强制手段硬性完成任务，而完成这些任务又需要加大政策执行成本。这种情况下的乡政府