单一账户制是我国国库制度改革的合理选择

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1、单一账户制是我国国库制度改革的合理选择

2、第1　　　经过近年来的审计工作，我们发现当前国库的监管职能减弱，违规退库、混库、滥设过渡户、延压税款等问题一直得不到彻底解决。我们认为，这是由于我国现行的国库制度与预算管理体制改革不同步，国库的管理职能缺位造成的。　　1、国库应具备的财政管理职能缺位现象被长期忽视。　　国库是国家预算执行组织体系中的重要组成部分，在整个预算执行中国库的重要职能就是保证国家资金安全准确、及时合法。它既是国家组织预算执行的第一环节，又是国家资金的最后防线。随着我国市场经济体制的逐步建立与完

3、善，政府调整市场缺陷功能的不断增强，财政管理职能在国库中的体现越显得重要。由于我国现行国库体制是委托代理制，仍然是传统意义上的“库藏管理”制，远远满足不了国库管理的需要，造成财政管理职能的严重缺位，而由此产生的诸多国库监管不力的问题却一直没有引起足够的重视。　　2、银行四行监管国库职能有难度。　　随着金融体制改革的深入，人民银行已实行大区行管理建制，中央银行强化了执行货币政策和金融监管职能，更多地侧重票据清算和结算业务功能，彻底划清了与财政的关系。而各商业银行实行总分行制，完全按市场经济的规则从业经营，不再

4、接受政府行为。因此目前我国的人民银行和各商业银行无论从体制上还是从职能上都难以代管财政职能。而国库业务强调的是财政职能管理，这就难为了代理国库业务的人民银行和商业银行，审计中常常听到人民银行或商业银行的主管和经办人士抱怨履行国库监管的难度及其委曲，加之代理国库所获得的经济利益几乎为零，加剧了国库问题的复杂化。　　3、不客观的税收计划衍生了入库的虚假现象。　　国库部门反映出来的税款过渡户或延压库款等行为，从另一个侧面也反映了税务部门执行税收计划存在一定的不客观性和负面性。税法中规定税收要做到应收尽收，而不正视

5、经济波动的规律性或背离客观实际的税收计划必然衍生出“寅吃卯粮”、人为调节税收进度等征收入库过程中的虚假现象。　　4、国库会计核算不成体系。　　当前我国国库会计核算受预算会计、人民银行、各家商业银行等多种会计核算方法的制约，使国库业务的基础核算五花八门，造成了国库会计核算的不统一、不系统，与预算会计核算体系不相配套。　　当前我国正在进行国库集中支付制度的改革，这是财政国库管理制度改革迈出的最为可喜的一步。现对国库制度改革提出几点建议：　　l、借鉴西方国库单一账户制，构建国库管理模式两步走。　　国库制度的改革已

6、经开始起步，但我国长期以来财政资金账户过多过滥，甚至还有大量的财政资金体外循环，不可能短期内一步到位。因此推行国库单一账户制应分两步走：第一步，严格明确中央与地方各自的职责，实行双“单一账户”形式，中央财政与地方财政可以分账户运行；第二步，给地方财政一定的时间，进行地方单一账户制的确定与运行，并制定规范标准，建立相应的奖惩措施，实行“合格准入”制，以避免历史因素带来的新的不规范行为。　　2、新旧制度格局过渡期应直视的问题。　　我国从今年开始推行单一账户制必然会带来许多利益格局的较大振动，如当前的多头账户设置

7、导致各自存在一定的利益或权利，单一账户制使财政资金的收入与支出集中统一管理，必然造成原有一些部门或人员的支配权力和既得利益的彻底丧失，加之在改革试点过程中，一整套较为完善的制度及法律约束机制没有确立，过渡期与新体制带来的新情况、新问题会由此产生。制度超前，监督到位显得尤为重要。制度的适当性与超前性必然以理论体系的健全性及指导性为基石，这是建立我国国库单一账户体系初期应给予关注的问题。　　3、推行双重监督制，建立国库管理新理念。　　西方国家推行国库单一账户制成功的关键还在于管理模式中，内控体系的严密性以及监督

8、机制的突出作用。单就外部控制而言，我国国库制度改革一开始就应特别强调外部监督的重要性，这是建立健全国库体制运行秩序与规则的关键一点。　　首先确定国库单一账户制的外部控制机制应是双重监督制，即建立日常业务监督与事后监督互为补充的监督机制。财政部门有关的监督机构负责国库日常业务、决策责任、业务质量以及工作效率等方面的监督。国家审计负责的应是更高层次的事后监督，其监督的目的是维护法纪尊严，强化责任机制。我国国库单一账户制只有重视了这种国库制度双重监督的体系控制，才能从根本上保证国库单一账户制度的有效运行。孙雅琴（

9、完）