《土地管理法》批判

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1、《土地管理法》批判城市土地国有”条款扭曲城市化进程盛洪：今年三月，国土资源部出台了《土地管理法》修订草案。但是这份草案没有对自1998年《土地管理法》修订以来凸显的重大问题进行分析，做出相应的修订。现行的基本土地制度，也就是城市建设制度，主要是先将农村集体土地征收征用为国有土地，再由国土资源和相关政府部门进行运作，包括划拨、协议转让、招拍挂等等，扭曲了城市化进程，让政府在土地转让过程中获得了巨额的差价。行政权力在国有土地资源的配置过程中，由于缺乏监督，很容易造成土地利用率低下和腐败滋生的情况。而这些是正下一步改革的关键。秋风：自1982年《宪法》中规定“城市土地属于国家所有

2、”的条款后，整个中国法律体系中，所有与土地有关的规定都与之相关。这样的基本土地制度，使得当代中国城市化进程呈现出了光怪陆离的格局。用法律设置前提，要求必须将农民或农民集体所有的土地转换成政府所有的规定，我大概查看了一下其他国家的法律、历史，包括城市演进的历史，可谓是史无前例。没有一个国家试图把国有化和城市化捆绑在一起，这样的捆绑将导致严重的后果。拥绑将导致城乡始终处于分割状态，壁垒高耸。在现有法律规定下，要进行工商业开发和城市公共设施建设必须经过国有化过程，人口、土地都不能在城乡间双向的自由流动，从而事实上排除了乡村自发进行城市化的任何可能。比如在自然、自发的状态下，城市人

3、口迁移到北京宋庄，按照斯密的理论，宋庄就实现了乡村自发的城市化过程，有可能成为一个小城市。但现在的法律体系对此是完全禁止和被取消的。城市化只能在政府指定的区域内进行，城乡分割的局面将在中国永远存在下去。这个条款可能造成当代中国城市的畸形和异化。现在不光是城市的布局，连城市内部的布点也完全由行政主导。政府“造城”运动的结果，是完全用行政权力把乡村以及原来的县城、市镇的资源人为的集中起来，这样形成的城市是否具有生命力?没有自然、自发的城市秩序，这样的城市化前景在哪里?这是需要我们反思的。目前中国是一个畸形的城市结构，向大城市的过度倾斜使城市化变得头重脚轻。人为的“造城”形成了资

4、源倾斜和过度集中，所有小城市的资源都会被大城市吸走，这使得北京、上海这些特大城市越来越膨胀，城市前景堪忧。什么叫城市化?在我看来，城市化仅仅意味着现代基础设施和现代公共服务。能够形成这些便利的地方就是城市，这与是不是国有土地或农村集体土地、是山区还是平原没有任何关系。中国要走一条健康的城市化道路，就应该可以通过自发秩序，允许民众自己建造城市，而政府做的是规划和管理，不是在国有土地上拍着行政的脑袋“造城”。盛洪：我要提醒一点，城市发展也不能完全靠自发，因为较大的城市建设需要大规模的基础设施投资，这些投资具有超前性、规模巨大，且相当长时间无法获得回报，企业不会冒这样的风险，就需

5、要政府在市场预测的前提下介入。土地流转与市场规律背道而驰郑振源：目前，中国的土地管理制度无法符合流转的这两个条件。1982年《宪法》规定土地禁止出租和买卖，后来因为深圳开始实行批租，1988年修改《宪法》时才将“禁止出租”条款去掉，但仍保留了“禁止买卖”。中国土地不是所有权市场，只是使用权市场，这样的中国特色其实是一个与工业化、城镇化发展方具体到操作层面的法律，现行的主要是1998年《土地管理法》，为了解决保护耕地与建设用地的矛盾，按照实现耕地总量动态平衡、严格控制建设用地的这部法律，采取以计划配置为主、市场配置为辅的办法。然而这部法律首先禁止了集体土地自主进入建设用地市场

6、，规定只能由国家垄断提供建设用地使用权的流转指标和供给，同时更在使用权流转方式上限制只有划拨和征用两种。实质上“划拨”造成土地资源的浪费，豪华办公楼、官府大厦的出现正是因为政府用地划拨，就相当于免费使用。征用对应的“有偿”也意味着并非市场经济的等价交换。比如招拍挂房地产用地，实行半饥饿状态的限量供应和垄断价格，必然抬高地价从而导致房地产的供不应求和房价失衡。工业用地问题更多，我们引进了香港的土地批租政策，但演变的结果却是扭曲了的行政定价、协议出让。政府官员为了引资和地域经济发展，将地价压得很低，其至是零地价，造成很多开发区土地的闲置和浪费。国土资源部曾规定，工业用地定价不能

7、低于基准地价（本就非常低）的70%,伹这与房地产招拍挂的价格仍是天壤地别。由此导致地方政府热衷卖地，用房地产招拍挂的溢价填补工业用地的亏损，另一个乱象是很多经营性房地产商挤向开发区，私自改变土地用途。国土资源部虽曾要求工业用地实行招拍挂，但2007年招拍挂的比例也只占了17%。正是因为现有土地管理制度不能适应市场经济发展的趋势和需求，各地才出现想方设法冲破制度的情况。现有法律赋予政府经营土地的权力，政府是国有土地的代表和管理者，同时又是全国最大的地产商。管理者不断的违法用地已成为目前土地管理的顽疾，地方乡镇非法用地