跨界水环境整体性治理的理论选择与实践思考

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1、跨界水环境整体性治理的理论选择与实践思考李海峰（中共广州市荔湾区委党校，广东广州５１０３６０）摘要：本文认为，跨界水环境治理应从行政区行政向垮行政区的合作治理转变，其实质是从碎片化管理转向整体性治理选择的过程。荔湾区广佛跨界河涌治理为城市间水环境的整体性治理提供了经验。但面对水环境治理中的碎片化困境，仍需从理念、机制、组织、技术等整体性合作层面进一步完善。关键词：跨界水环境治理；整体性治理；荔湾区中图分类号：Ｄ６３－３文献标记码：Ａ：１００７－８２０７（２０１５）０８－０００７－０７收稿日期：２０１５－０３－

2、２５简介：李海峰（１９８２—），男，湖南新宁人，中共广州市荔湾区委党校讲师，研究方向为公共政策与地方政府治理。基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“基于生态城市群构想的城际环境合作治理研究”的阶段性成果之一，项目编号：１３ＢＺＺ０５７。水环境污染不以省界、市界、县界为限，其治理当然也不能以行政区划为界。但是，各行政辖区往往都有自己的利益要求，从而出现了属地水环境管理碎片化的现象，导致跨界地区的水域成为“三不管”地带。笔者认为，要促进区域间各行政区在“合作中竞争、竞争中合作”，化解“生态不经济、经济不生态”

3、的矛盾，需要“整体性治理”在水环境治理协作中发挥作用。一、理论选择：水环境治理的“整体性”处理跨区域水环境治理的矛盾，对于区域内不同行政主体是一个难题。就如何解决行政分割阻滞环境治理协作问题，有学者提出应撤销原有的行政建制，建立统一的新的行政区，或是建立一个超越区域的跨区域行政组织来管辖。这种意见虽获得了一定的支持，但仍值得商榷，因为问题的根源不在于行政边界的存在。首先，“无论行政区划如何调整，行政的层级和边界总是存在的”。［１］其次，行政壁垒和行政分割问题在其他行政区域也都存在，不可能都通过调整行政区划来解

4、决。第三，调整行政区划的设想仍然停留在传统的管理理念上，不符合现代治理模式对服务、法治、信息、公民参与等新时代的要求。由此，“整体性治理”应运而生，其理念是：既要承认行政区划的边界存在，明确各区域行政主体的权力与义务，不逃避责任，做到各司其职；又要认识到个别与跨区域两者统一的重要性，要突破行政区划的刚性约束，从运行机制和理念上为环境整体治理提供理论支撑。诚然，在唯物辩证法中对整体与部分、整体中部分与部分的关系已有非常科学的论述，但具体到跨界水环境治理上，整体性治理作为一种实践模式仍然为政府改革理念提供了很多借

5、鉴。它“注重多元主体的参与、机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、公民多元需求的充分满足等，既秉承传统时期社会科学理论的系统整体的哲学逻辑，又充分借鉴现当代自然科学技术的先进理论成果，开拓出一片新的行政理论沃土。”［２］所以，“整体性治理是政府再造过程的系统体现，包括政府的治理理念、组织结构、运行机制和技术系统四个方面的整体性制度化策略”。［３］⒈公共导向的价值理念。整体性治理是协作，而不是简单的各管一片。相对于单干，整体性治理可以使公共利益得到更好的维护。整体性治理强调的

6、是服务，而不是管理。因此，其要求将公民的诉求和实现公民诉求的实效性作为治理成功的评判标准，这就需要从理念和行为上实现以下几个转变：“政府治理的价值导向由行政区行政向区域公共治理转变，社会公共事务的治理主体由单一主体向多主体复合行政转变，公共问题治理的层级由科层式向多中心网络式转变，公共权力的运行向度由管治统治向治理服务转变。”［４］⒉跨边界的组织结构。在对传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构以及横向功能结构之间的边界清晰界定的基础上，整体性治理对跨区域的政府组织架构与形态（包括治理层级、治理功能以及公私

7、部门）进行整合。换言之，“首先是治理层次上即不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同部门之间的整合；最后是公私部门之间的整合，如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作”。［５］⒊制度规范的运行机制。整体性治理以完善的法规制度为先导，以多元主体间的对话、利益协调、信息沟通、问题磋商等机制为基础，以科学的决策、执行、监督机制为保障，以预算的整合、跨区域补偿、跨边界调解纠纷以

8、及跨边界问责和司法救济为补充，形成了不顾及他人则利益受损、协调合作则利益共进的整体性运行机制。⒋服务优化的技术系统。整体性治理的关键内核是政府协同，协同的关键在于无缝隙对接。现代的信息技术如现代化移动设备、一站式服务、呼叫中心等硬件以及微博、微信、ＱＱ、便捷的网站搜寻等软件环境，使得整体性治理的方法、主体、渠道更加多样化、多元化、现代化。因此，首先要应用联合、协调、整合、引导的方法，而不是强制的理念