地方举债权与财政联邦制的思考论文

《地方举债权与财政联邦制的思考论文》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

1、地方举债权与财政联邦制的思考论文【摘要】本文从地方政府的负债恶化和预算法修改的呼声入手，通过评析地方政府的各种因应对策，试图在财政联邦制的框架内，以地方政府的举债权和规范市政收益债券为切入点，分析中央政府与地方政府的财政权力的合理和制度性划分，并力求寻找一个契合中国目前国情的财政分权模式。【关键词】地方举债权；财政联邦制；财政法治【正文】随着财政法治的重要性日益凸显，地方政府财权体系的构建和完善成为财政民主进程中的重要环节，尤其是在财权与公共服务能力相适应的要求下.freelunicipalbonds），

2、又称为地方债券，是一项传统的融资方式，是以政府信用作为担保，由地方政府或其授权代理机构发行，目的在于从社会吸收资金用于提供公共产品支出（主要是城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡）的长期债务融资。一般来说，根据信用基础的不同，市政债券可以分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券主要是以发行者的征税能力为保证，要求政府具有较大的财政自主权，有独立的收入，能够为自己的经济行为负责。收益债券一般是以市政项目的收益收入来还本付息，以公共基础设施项目的收益作为债

3、务的偿还。从我国现行的财政体制看，地方缺少还本付息的能力。因为地方政府并没有公法上的财产权主体身份，中央政府与地方政府之间的经济行为就只能遵循一种“计划调配”的模式，中央集中财政权力，通过财政性的财政转移支付将公共资源在地方之间以及地方和中央之间进行调配，用这种方式全面代替市场化的博弈；在这种制度结构、权力结构中，地方政府对税收等财政收入就只有管理和使用上的权力，并在上解和返还等补充制度下受到重大限制，不享有独立的财产权。因此，地方只能将这些收入用于预算支出，不能作为发行地方政府债券的担保。学术界所谈到的

4、西方国家地方债券的实例，基本都是财政联邦制比较完善的国家，如美国、日本、德国。这些发达国家已经形成了成熟和完善的市政债券市场，市政债券与国债、企业债券、股票、投资基金等一起，共同构成了完整统一的证券市场，市政债券则成为地方政府融资的主要途径。以美国为例，美国的联邦预算和地方预算是各自独立编制的，地方财政独立于中央财政，地方政府经常利用发行市政债券来融通资金，虽然市政债券比国债的风险高，但联邦预算能在税收方面给予补偿。美国《1986年税收改革法案》规定，此类市政债券的利息收入免缴联邦所得税，并且地方政府也常

5、常免除州内居民的债券税，故这种债券的收益常常会免缴市、州、联邦税款，与此相适应的是这类债券的利息比需纳税的债券利息要低。虽然我国地方政府无法通过发行市政债券进行融资，但“准市政债券”已经成为一种替代性的融资方式得到了运用。1998年8月，国家开发银行与安徽省签订了第一份金融合作协议，率先采取以项目打捆、政府指定融资平台为统借统还借款法人的模式，对芜湖城市基础设施项目提供10.8亿元贷款。这种变通的信用结构以获得地方政府信用支撑而区别于一般的商业银行，主要的运作模式为：先由地方政府将规划建设的一批城建项目打

6、成捆，再由地方政府的一个代理人——城市建设投资公司（通常是国有独资公司）作为借款人申请贷款。假如所建设的基础设施中有一部分是可以收费的，就要求地方政府把相关基础设施的收费权授予该公司；假如要靠国有土地使用权的转让收入还债，就把该转让收入的受益权授予该公司。对于收费不足以偿还贷款本息的部分，要求地方政府正式承诺安排地方本级财政预算，补贴该代理人公司，由该公司用于还债。其次，考虑到依照国家法律，每年的财政预算必须经过同级人民代表大会批准，所以开发银行还要求当地人大常委会出具正式文件，批准地方政府的上述承诺。9

7、在这个信用结构下，国家开发银行向大约一百个大中城市发放了城市基础设施建设贷款。如1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年11月，上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全部投入上海市市政基础设施建设。10从资金用途上判断，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，它完全按照企业债券的流程操作，从债券的设计、审批到发行、流通与清偿，准市政债券完全套用了企业债券的模式。但又具有明显的政府行为特征，

8、债券发行计划在相当大程度上是由地方政府制定的，筹集的资金主要用于私人投资不足的市政基础设施建设，地方政府为准市政债券提供免税等优惠措施，并大力支持其偿还工作。虽然从实质上看是一般责任债券，但由于其偿付资金主要来源于投资项目产生的收益，类似于收益债券；而且从形式上看规避了《预算法》的制约，是合法的；对于公共产品提供的同时实现了政府和市场的作用，在理论上也具有合理性。同时市政收益债券具有包括融资在内的诸多功能也为学者津津乐道11。