产业政策法初论

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1、产业政策法初论内容提要：产业政策是市场经济条件下政府宏观经济调控政策的重要方面，产业政策法是产业政策的法律化。产业政策法具有政策性、社会本位性和综合性等特征，是宏观调控法的重要组成部分，其体系主要由产业结构政策法、产业组织政策法、产业技术政策法和产业布局政策法等构成。在“入世”、知识经济和可持续发展的背景下，我国以市场经济为基础的产业政策及产业政策法需要得到进一步的发展和完善。　　关键词：产业政策产业政策法宏观调控法　　一、产业政策及其法治化的一般分析　　（一）产业政策的含义、实质与基本构成　　产业政策尽管是20世纪70年代以来才在世界各国广泛使用的概念，但经济学家一般认为，产业政策的实

2、践伴随最古老的产业-农牧业的出现和国家的诞生就已存在了，如鼓励农牧业、抑制商业的政策。现代意义上的产业政策的思想及其实践则是在现代大工业发展的时期开始的。概括地说，产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”应该是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。“产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。为了实现这些经济性的或社会性的目标，产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、交易活动进

3、行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制。”[①]　　产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现特定的政策目标，包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。显然，这种政策是对社会整体利益的维护。“一般说，在产业政策的制定与实施过程中，政府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。这是产业政策的一大特点，并以此与自由经济下的其他一些政府政策相区别。”[②]显然，若从产业政策的目标来看，产业政策对社会整体利益的维护在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位，其实质体现了国家之间的经济竞争。“产业政策是市场竞争

4、的产物，反映一种赶超的思想。”[③]　　需要明确的是，在市场经济条件下，政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要补充。现代的产业政策是普遍建立在市场经济的基础上的。　　关于产业政策的体系究竟由哪些部分组成，国内外的经济学界并无一致的说法。通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策四部分构成。当然，这个体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，可以根据发展的需要而包括新的内容。国务院在1994年发布的《90年代国家产业政策纲要》中也指出：“产业政策包括产业结构政

5、策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。”这里所谓“其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求。例如，可以根据情况将产业国际竞争力政策（产业进出口政策）和产业环境政策（产业可持续发展政策）等包括在内。实际上，各类产业政策中间存在着彼此交叉滲透的关系，难以截然分开。同时，产业政策在各国的侧重点是不同的，并根据各自经济的实际情况而不断进行调整。　　（二）产业政策的法律调整与产业政策的法治化　　由于产业政策关系到整个经济的中长期目标、各产业间合理的发展比例、一定时期重点产业发展的途径和支撑政策，也关系到全国地区经济的布局和引

6、进国外先进技术及发展民族工业的政策，它所涉及的关系具有长期性和广泛性的特点，因此在强调依法治国、依法管理经济的条件下其仅以“纯粹的”政策形式存在往往是不够的，还需要有相应的法律调整，以对产业政策的制定和实施进行规范和提供保障。对产业政策进行法律调整就是要将产业政策的主要方面法律化。　　很多人在分析日本等国产业政策的成功经验时，往往是将产业政策的法律化作为一个重要方面。确实，日本是非常重视对产业政策进行法律调整的。根据介绍，日本产业政策的推行和产业结构的调整，主要是通过经济政策的法律化进行的。这可分为两类：一类是制定“一般法”，如通过对反垄断法的修改，放松对控股公司的限制，促进企业兼并和联

7、合，实现经济规模，提高竞争力；另一类是制定“特别法”，如通过制定各种振兴法、产业结构改善法等，直接影响产业发展。根据法律的作用，日本将有关产业政策的法律分为三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业，通产省制定并经国会通过振兴法；第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业，制定萧条产业临时措施法；第三类是对介于前两者之间，需调整其结构的特定产业，制定改善结构法。这些产业临时措施法有效期一般为5年左