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1、PPP项目在中国的发展应用摘要:PPP项目是新型的公共物品与服务的提供方式,在世界各国发展迅速,我国目前也逐步引入这种模式。文章从PPP项目的定义出发,以北京地铁4号线为例,分析地铁4号线的发展模式和成功经验,并以此提出今后我国PPP项目发展应注意的问题。 关键词:ppp项目政府私营部门地铁4号线 一、PPP项目的概述 (一)PPP项目的定义 公私合作制的概念源于20世纪90年代的英国,为政府提供了新型的公共物品及服务的方式。目前,公私合营制在世界各国已经得到广泛的应用,收到了良好的成效,实现了经济效益和社会效益的统筹发展,而且已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、
2、环保等深层次领域发展。公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。自公私合作制被提出以来,受到了越来越多地运用、关注和探索。 被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次:首先,它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排;其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。 联合国培训研究院对于PPP的定义认为包含两层含义:第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;第二是为了满足公共产品的需要,公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公
3、共项目的实施。 学术界对PPP的定义还有很多不同的版本,但笔者认为PPP模式都是公共部门(Public)和私营部门(Private)建立合作伙伴关(Partnership)共同承担公共设施的建设及公共物品的提供。 (二)PPP项目的最佳实践因素 世界银行的PPP专家JunglimHama通过总结各国公私合营项目的成功经验,给出了最佳的公私合营项目从启动到完成的最关键的因素: 1.立法程序清晰透明。目前,世界各国对PPP项目已经出台了相关的法律文件,以规范PPP项目的运营。例如,巴西于2004年12月30日正式实施了PPP法案,对整个项目的合同期限、风险分担机制和争端解决机
4、制等都作出了具体的相关规定。 2.相关机构权责清晰、能力充分。由于PPP项目有公共和私人不同的部门参与,所以在运营之处,要对此项目权责与收益分配等重要因素作出明确的规定,以免今后产生纠纷。 3.政府具有战略眼光和领导力。政府对PPP项目的引导作用相当重要,政府较高的领导力和较长远的前瞻性不仅能够选取合理的PPP项目,同时能够有效地监督和辅助PPP项目的正常运行。 4.项目选取合理,前期分析充分。不是所有的公共项目都适合采用PPP模式,只有那些处于带有福利性和收益性中间的那些项目才能采用此模式。所以在采用此模式之前要进行充分的论证与分析,避免运营方式不合理产生的诸多问题。
5、5.(项目提供的)服务质量可被界定和衡量。只有最后的服务质量能定量或定性的衡量,对最后的收益分配等问题才能作出合理的分析,并能为以后的项目运营作出示范作用。 6.风险向私营部门的合理转移。公共产品的提供由于存在外部性,所以管理和运营的成本高,效率低,但是让私营部门参与,会提升其效率,有利于减轻财政负担,分担财政风险。 7.市场竞争和能力。只有具有一定市场竞争力的公共项目才能够吸引私营部门。像纯公共物品无法由私人部门提供,因为其没有收益性和竞争性,即便让私人部门提供,也无法保证纯公共物品的福利性。 8.监控和评估程序到位。公私合营并不是完全的市场化经营,最基本的还要保证其公共
6、物品本身的特征。所以,只有有力的监督和评估才能保证PPP项目正常的运营(JunglimHama.基础设施PPP制度框架.世界银行)。 (三)PPP项目运营过程中公私部门各自的职责 在PPP项目中,公共部门的主要职责是: 1.计划。在项目运营之处政府要对整个项目做周密而详细的计划,包括整个项目的长期规划,项目设施的主要负责人,公私合营的方式,利益分配机制等。 2.预算。要对财政支出作出详细的预算,各项可预见的费用及为防范风险留出一定的准备金等,只有准确而精细预算才能为整个项目的运营提供有力的财政支持。 3.实施。在实施过程中,政府主要是引导整个项目在正常的轨道上运行,把握
7、项目发展的方向。 4.运营。一般项目会采用市场化的运营,因为私人部门的管理往往更具有效率,所以政府在运营过程中对项目进行有效的监督与管理,保证项目的公益性,使其为社会大众服务,避免市场失灵的情况出现。 而私营部门的职责是: 1.设计。一般承接PPP项目的私人部门都是在此领域拥有丰富的经验和先进的管理水平的,所以在项目初期,有私人部门来对未来项目的发展做具体的规划和设计,为今后项目的高速运行奠定了基础。 2.融资。私人部门的融资渠道及融资能力往往较强,所以由私人部门承担一定
