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1、公共管理幅度对政策执行的影响[论文关键词]管理幅度;政策执行[论文摘要]我国目前公共管理幅度失当、比例失调是影响政策有效执行的重要因素。针对我国公共管理幅度和管理层次上存在的问题,应该调整管理幅度,减少管理层次,提高政策执行效率。具体措施包括缩省并县,省县直管,市制创新。乡镇自治等内容。一、我国公共管理幅度的现状按照行政管理学的有关理论,管理幅度是指组织直接控制的人员和机构的数量。一般来说,管理幅度越大,则管理的层次减少,但管理的难度加大:管理幅度越小,则管理的层次增加,但管理的效率降低。在我国现行行政区划体制中,存在一个奇怪的现象:一方面,管理幅度大小失当,很不合理;另一方
2、面管理的层次普遍过多,效率低下。我们先来考察一下我国行政区划的层次,我国除四个直辖市和海南省外,其他省区的管理层次一般设有省(区)一市(州)一县一乡镇四个层次,有的在县乡之间设区公所,更多的则是在乡村之间设片区,变成了五个层次。我国现在的行政管理层次是秦代以来最多的。与国外相比,世界上大多数国家的地方行政区划实行二级制或三级制,很少四级制,中国是四级制的行政区划、五级制的行政管理层次。管理层次多,中间环节就多,需要协调的关系就多,管理成本就高,工作效率就低,甚至导致官僚主义、互相扯皮、互相推诿等腐败作风。我们再来看看我国的管理幅度,总的来说,我国各类政区之间规模大小过于悬殊,
3、同级政区的大小甚至相差几十倍。就人口而言,大省近亿,小省不足300万;大县(县级市、市辖区)过百万甚至200万,小县不足1万。就面积而言,相差更为悬殊,有3万多平方公里的省,还有近20万平方公里的县。同时,市的建制也比较混乱,有县级市、地级市、计划单列市、省会城市、较大市等。政区规模的大小是由于各种原因形成的,但过大过小都不利于国家的行政管理、经济建设和社会稳定,特别是省级政区过大还会对国家的长治久安产生潜在的消极影响。美国国土面积同我国差不多,但其州一级幅度达51个,其他国家比例更高,法国99个,日本47个,西班牙50个,一些小国也达到20多个。我国省一级建制少而面积大的管
4、理模式,容易导致政策执行的“一刀切”,政策难有针对性和灵活性。管理的幅度过大,使得政策执行难以因地制宜;同时,管理的层次过多,又使得政策执行的信息容易失真。因为对政策执行而言,管理层次越多,则政策执行所需要的中介环节越多,不同层次的政治区域利益发生冲突的概率就越高,政策执行所经受的利益过滤次数就越多,执行过程所积累的政策规避能量就越大,从而政策规避发生的频率、幅度和强度就越高。由此可见,我国目前的公共管理幅度失当、比例失调是影响政策有效执行的重要因素。二、公共管理幅度失当对政策执行的影响从管理幅度和层次的角度来看,我国政策执行面临两个比较大的“瓶颈”,一是如何将政策执行效果从
5、低效提升至更高的层次,二是如何使政策在全国范围内得到真正的落实。前者可以说是政策执行高层次的拓展,后者则是政策执行在平面空间的扩张。在现代化的类型中,中国属于后发型现代化国家,各级政府扮演着非常重要的角色。在一个社会经济条件并不理想的国度里,要实现现代化的诸多目标,困难是可以想见的。我国政府实现管理目标常常采取的一个应对办法便是自上而下的政治动员。政治动员作为一种方法可运用于不同的目的,就政策执行而言,它可以与行政结合在一起,形成一种动员型的政策过程。从理论上看,一个完整的动员型政策过程是由两个不同的环节构成的。第一个环节是调查、选点、搞试验、树样板,从个案中总结“一般经验”
6、,并使之上升到理论和政策的高度;第二个环节则是运用行政(或法律)手段将这一政策推向全国,并通过一定的机制来保障这一过程的顺利进行。在不同时期,政策执行的保障机制是历史地变化的。在改革开放之前,是意识形态和领袖的人格特征发挥了非常重要的作用。20世纪80年代以来,随着放权型改革的推进和意识形态的日渐淡化,政策执行的保障机制也发生了相应的变化,从农村中发展出来的“承包制”方式被应用于政府的行政过程,这就是上下级之间通过签定责任书(承包合同),将行政管理目标层层分解与落实的“政治承包制”。显然,在这种工作方式中,政策执行第二个环节的难度要大于第一个环节。特别是当不同地区之间的差异变
7、大时,政策执行的效力便开始下降,各种各样的问题就开始浮出水面。事实上,这种差异性早为人们所认识,并体现于相应的政策语汇中。传统政策术语中的“因地制宜”便是对这种差异的承认。但是,如何处理统一的政策和具体的地区差异这两者之间的关系并没有任何法律的依据,因此它一直是我们政策执行中的一个基本难题。一般来说,政策执行的第一件事便是政策试验,从点上突破,总结关于这方面的执行经验,通过成功案例的示范作用,从而在更大的范围内进行推广,并将试验的政策转变为正式的政策。在执行试验过程中,为了确保成功,政策执行者对试点的选
