推进“省直管县”体制改革 协调城乡一体化发展

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1、推进“省直管县”体制改革协调城乡一体化发展摘要：在我国城镇化快速推进的大背景下，城乡差距不断加大，市管县体制已经难以实现以城带乡、城乡协调发展的目标。从实践的结果看，只有那些工业化程度高、市辖县数量较少的地区实现了市县协调发展。大部分地区并没有实现城市支持农村的目标。因此，加快推进“省直管县”改革，建立适应城乡一体化要求的行政体制，打破城乡二元结构，加快建立协调城乡一体化发展的体制机制，既是实施“省直管县”改革的出发点，也是推进县域城镇化的重要目标。中国4/vie　　关键词：城乡二元结构；县域城镇化；省直管县；城乡一体化　　中

2、图分类号：D63文献标志码：A：1002-2589（2017）01-0004-03　　行政区划的设置不是固定不变的，合理的行政区划是政府开展行政管理工作的前提。据统计，2016年2月，中国大陆地级区划已达334个，其中地级市有293个，地级市占地级行政建制的比例高达87%，“市管县”的数量已占全国最大比例。从1982年开始，我国逐步形成“市管县”体制，在特定时期，“市管县”体制起到了地级市辐射带动县域经济社会发展的积极作用。而如今，“市管县”体制弊端逐步显现，越来越阻碍县域经济的发展和城镇化的推进。　　“省直管县”是21世纪初

3、诞生的一个新概念，亦是新时期针对“市管县”体制提出的一个重要概念。西方行政区划大多实行三级政府管理体制，发达国家行政管理结构基本不存在“市领导县”这一环节，中央政府与地方政府的关系是它们研究的重点。奥茨（Oates）在《财政联邦主义》中提出财政分权是处理中央与地方及各级政府间关系的一种财政体制。蒂布特（CharlesTiebout）在《地方支出的纯粹理论》中指出人们在社区间充分流动，倾向转移到那些能满足他们偏好的社区中去。特里西（RichardW・Tresch）在《公共财政学》一书中强调中央政府在提供公共产品的过程中可能存在不

4、足。国外这些相关研究从理论上解释了各级政府间财政职能的分配，诠释了财政分权是符合现实要求的。　　我国国内学术界也初步开展了针对“省直管县”体制的本土化研究，形成了一定的成果。但是，对“省直管县”这个词语至今还没有给出一个官方统一的界定。有学者指出“省直管县”体制改革后省政府的工作量将增大，将面对比以前更多的县。还有人指出，不能仅仅为了解决县域财政问题就推行“省直管县”，这会降低中心城市的作用。也有学者从经济角度分析，认为“省直管县”体制压缩政府管理层级，降低了行政成本，从技术层面研究，电子政务、信息通讯、交通等设施的完善，为“

5、省直管县”创造了条件等等。　　上述种种研究，对于我国“省直管县”体制的研究起步打下了坚实基础，也提供了参照。但是，可以看出当前对“省直管县”的研究还没形成理论体系，只是涉及“省直管县”的定义、改革出现的问题、扩权优势等方面的综述，研究还存在着一定的缺陷，对“省直管县”体制改革的反思不够，没有抓住“省直管县”体制改革的核心――财政体制改革。　　一、“省直管县”体制改革的基本概述　　（一）“省直管县”体制的内涵及特点　　“省直管县”体制是指地方行政架构由“省――市――县”三级压缩至“省――市县”两级。一般来说，“省直管县”体制主要

6、分为财政“省直管县”和行政“省直管县”两种类型。从横向上看，现阶段“省直管县”体制改革具有三大主要特点：第一，财政权单独下放，即财政“省直管县”；第二，人事、经济管辖权综合下放，即“扩权强县”；第三，权力全部下放，即实行全面“省直管县”。　　（二）“省直管县”�w制改革的内容　　“省直管县”体制改革，主要是加强两头、压缩中间。具体改革内容（见表1）。　　■　　二、县域城镇化困境及成因分析　　20世纪80年代初，考虑到统筹城乡一体化发展，中央决定“以城带乡”，最终形成了“市管县”体制。在改革开放之初这极大地辐射到城市工业及县域农

7、村的发展，但伴随着新时期经济社会的高速发展，弊端也日益显现。　　（一）责权不统一，基层活力不够　　在“市管县”体制下，县直接负责本县域内的经济社会发展，但发展成果却经常被上级部门“侵占”，没有自主发展权。一方面，现存直线型政府与扁平型政府相比，信息沟通能力更差，信息传递存在滞后，造成省级政府回应力较差，县级公众满意率偏低；另一方面，传统权威式政府体制与民主式政府相比，权力过于集中在上层，基层人力与权力资源没能实现最优配置，活力没有被充分激发，县域经济社会的效益不能实现最大化。　　（二）行政组织科层制的弊端日益显现　　新时期，扁

8、平化的省管县行政组织具有更强的环境适应能力，相比传统科层制下市管县的金字塔形组织具有更多优势，日益在世界上盛行（见表2）。　　■　　从表2可以看出，“市领导县”体制增加了管理环节，降低了行政效率，提高了行政成本。而“省直管县”体制更适应生产力发展的要求，使市与县处于平等竞争地