西方行政学说史2.2 大学老师

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1、古德诺政治与行政二分法一、古德诺生平与著述弗兰克·Ｊ·古德诺（ＦａｎｋＪＧｏｏｄｎｏｗ，1859~1939），是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。古德诺是著名政治学家、行政学家和法学家。1900年《政治与行政》。提出了政治与行政二分法思想。《比较行政学》1914年《共和与君主论》生平1893年1900年1897年1900年，参加了重新起草纽约市宪章的委员会1903~1905年期间，任该会的首任主席1913~1914年，担任过当时中国政府的法律顾问1914~1929年，担任约翰·霍普金斯大学校长《比较

2、行政法》被描述为“美国第一本公共行政学著作”《政治与行政：对政府的研究》对“政治—行政二分法”进行了系统的理论阐述因而被誉为美国的“公共行政学之父”《市政问题》被认为是现代市政学的“创始人”弗兰克·古德诺--美国的“公共行政学之父”在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证，从而构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。１９００年出版了经典性著作—

3、—《政治与行政》主要思想内容述评古德诺在这本书的第一章《国家的主要功能》中就明确地指出，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：“政治与行政。”（一）对政治——行政二分法的进一步阐释1、政治与行政的内涵“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达国家意志的权力。”“所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。这句

4、话可谓道出了二分理论的核心和前提。因此，虽然在不同政体的政府中，这两种功能的划分程度不同，但它们之间的区分却是必然的。２、政治与行政的分开是相对的古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又指出政治与行政是无法严格区分开来的，它们的分开是相对的，不是绝对的。“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中

5、的每一个都被授予一种政府权力。古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。”古德诺认为，政府机关与政府功能

6、的关系并不是一一对应的。“把每一种功能分派给一个分立的机构去行驶是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”在古德诺认为，政府的第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。“行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。…非立法的机关

7、的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”3、行政功能具有可分性1准司法（半司法）功能任务：在一些政府体制中被委托给了主要是从事于司法行政方面的官员，在另外一些体制中则被一些主要具有行政特点的官员来执行。3统计和半科学的功能如政府机关中主要从事行政技术性工作的统计机构、信息机构等。2执行功能任务：仅在于执行已表达出来的国家意志——法律区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。“分权原则的极端形式

8、不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”古德诺反复强调：“政治与行政必须以某种形式取得协调。”政治与行政取得协调的基础是：政治对行政进行适度控制。（二）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制古德诺认为，为了在国家意志的表达与执行之间求得协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉