人大主导立法之辨析(word)

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1、人大主导立法之辨析作者：封丽霞作者简介：封丽霞，屮共屮央党校政法教研部，北京海淀100091封丽霞（1973-），女，江西南昌人，法学博士，屮共屮央党校政法教研部教授，博士研宄生导师。原文出处：中共中央党校学报内容提要：人大主导立法是我国宪法的棊本原则和立法体制的核心要义。党的十八届四中全会和《立法法》新修订之后，实现有立法权的人大对立法过程的主导遂成为各级立法工作的基本目标与中心任务。当前，在思想认识上对人大主导立法还存在诸多误区，立法实践中对“谁来主导人大立法”“什么是人大主导”以及“人大如何主导立法”等问题还存在困惑。鉴于此，有必要对人大主导立法的认识误区进行理论纠偏，对“人大主导立法”

2、从概念内涵、主体和对象上进行科学界定，并在此基础之上提出实现人大主导立法的若干路径。期刊代号：D4分类名称：中国政治复印期号：2018年01期关键词：人大主导立法认识误区内涵解析法行为能力LeadingRoleofthePeople’sCongressintheLegislativeProcessCognitiveMisunderstandingAnalysisoftheConnotationLegislativeCapacityforAction［中图分类号］D921［文献标识码］A［文章编号］1007-5801(2017)05-0072-09党的十八届四中全会提出，"健全有立法权的人大主导

3、立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用"。2015年新修订的《立法法》将"人大主导立法"从执政党政治主张上升为国家宪法性法律并将其规范为新时期国家立法工作的基本要求。该法专门强调，"全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组识协调，发挥在立法工作中的主导作用"。显然，实现有立法权的人大对立法过程的主导已经成为新形势下加强和改进立法工作的关键要点。一、"人大主导立法"的认识误区由于"人大主导立法"一词并不是一个严格的法律专业术语，又缺乏与之相配套、明确精细的制度规范，实践当中，就难以界定和表达人大在立法过程中的具体职责与功能。而且，人民民主立法、人民主导立法的豪情又使

4、得我们容易对人大主导立法的追求过于理想主义、带上某种不切实际的浪漫情绪。有鉴于此，首先应对当前理论界关于人大主导立法的诸多认识误区进行清理和纠偏，并以此来廓清人大立法主导权之边界，以期获得一个关于人大主导立法的尽可能科学的理解。(-)"人大主导立法"并不意味着人大对于全部立法环节事无巨细、大权独揽,人大立法应该"有所为"也应该"有所不为"有许多人把"人大主导立法"理解为，有立法权的人大应当参与从立法准备到正式立法再到立法完善的全部过程，而政府部门和司法机关应当被严格排除在立法过程之外。人大要发挥立法主导作用，那么提出立法议案、起草法律法规草案的工作就都应当由其来实际承担，如果由政府提出议案、起

5、草法案就不是人大主导立法。人大主导立法的过程，就是逐步把政府部门的行政立法权与司法解释权逐步收回全国人大的过程［1］。之所以会产生以上认识，深究其因，主要有：一是对当前各级人大的立法能力认识不足，尤其是大大低估了政府部门在立法过程中的正面作用；二是对"人大主导立法"的理解过于理想主义和浪漫主义。从当前人大立法实际的运作情况来看，各级人大并不具备也不可能具备提出所有立法议案、起草所有法律法规草案的能力，也根本做不到禁止政府部门、司法机关染指相关立法，在当前历史条件下，人大主导立法并不意味着人大要事必躬亲、统管统抓、大包大揽、渗透到立法工作的各个细节。人大在行使立法权时，不应事无巨细、大权独揽，不

6、是要把立法提案、法案起草、审议、修改与解释等重要立法职权都集中在人大手中，而应该是有所选择、有所偏重。有时候"眉毛胡子一起抓"，反而可能暄宾夺主、"捡了芝麻，丢掉西瓜"。在当前政府部门提出大量立法提案以及承担大部分法律法规起草工作的状况之下，人大的主导作用主要表现为在法案立项、起草、审议等立法工作的关键环节上严格把关，积极主动行使对相关提案或法案的选择权与最终意义上的决定权。职是之故，充分实现人大主导立法首先必须对各级人大的立法事项范围和相应程序进行明确。我们所言之"人大主导立法"，是要实现有立法权的人大在一些"必要"和"必须"的立法事项上充分行使立法职能、主导立法过程。换言之，只有在人大立法

7、"有所不为"的前提下，才能真正保证其"有所为"。各级人大才能集中时间、人员、精力等有限的立法资源用于必须由人大立法加以解决的全局性、基础性、综合性问题，"人大主导立法"并不意味着人大在立法过程中"唱独角戏"的"一家立法"人大主导立法，在某种意义上是针对有立法权的人大与其他立法主体之间的关系而言的。当前，关于人大主导立法有一种比较极端的认识，即认为人大主导立法就意味着立法工作是人大的"一亩三分地"，