社会养老服务创新发展的路径与策略

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1、空诗碗新堀略2017-06-0214:48:18理论导刊2017年5期刘辉+邵攀玉摘要：面對我国日趋严重的老龄化问题，推动社会养老服务创新发展意义重大。木文基于对河南省社会办养老机构的实证考察，着重从社会办养老机构与其它行动者之间关系的和度，探讨推进社会养老服务创新发展的路径与策略，提出要通过建立“治理联盟”、构建养老产业园区、降低政策门槛、加强党组织建设、构筑社会支持系统等举措，为社会力量参与和推动养老事业发展提供支撑。关键词：老龄化；社会办养老机构；合作治理；服务创新中图分类号：D632文献标志码：A文章编

2、号:1002-7408(2017)05-0020-04在我国老龄化问题口趋严重的今天，探讨如何促进社会力量参与养老事业发展、推动社会办养老机构创新式发展以助力养老事业发展等问题，是一项十分重要而紧迫的任务。值得注意的是，当前,社会办养老机构在发展中出现诸多难题，如政策落实不到位，机构功能发挥不力；［1］机构经费不足，运营不善，难以为继；服务水平偏低，设施陈旧，方式单一等［2］。现有研究认为，需耍借助政府、社会组织、企业等外部力量以获取人力、物力、财力资源；需要从管理制度、组织机构、人才培养等内部因素入手；政府支

3、持、社会化发展己经是社会办养老机构的必然趋势。由于这些研究多为宏观论述,仅就社会办养老机构论“机构”发展、并未将社会办养老机构世于发展所处的社会关系网络中，且多缺乏基于典型案例的实证研究，使得对于社会办养老机构政府如何支持、内外部资源如何整合、如何社会化发展等的论述常常处于“漂浮”状态。河南省爱馨养老集团自1999年成立以来不断发展与创新，从两层小楼发展为拥有中原地区最大的养老社区一爱馨阳光城(床位2力余张)，成为引领河南省乃至中部地区养老服务业的集团化养老企业，备受社会各界关注，为本研究提供了一个具备不同“地

4、质时期”养老机构的典型样本。笔者通过对河南省社会办养老机构的实地调查、特别是对河南省爱馨养老集团的实地调查，发现重构社会办养老机构与政府、市场、社会之间的关系是其创新化发展的重要路径选择。为此，木文拟基于实证调查所获得的资料，将社会办养老机构置于社会关系网中，从社会办养老机构与其它行动者之间关系的角度论述推进其创新发展的路径与策略，以期为社会力量参与和推动养老事业发展提供借鉴。一、建立“治理联盟”：让养老政策运转起来2016年5丿J,习近平总书记在中共屮央政治局集体学习中强调，“坚持党委领导、政府主导、社会参与

5、、全民行动相结合，推动老龄事业全而协调可持续发展。”国家颁布的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》提出，加大对养老服务机构的支持需要民政部、卫计委、税务部、财政部等部门的参与。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确了政府、基层组织和社会力量在发展养老服务业中的作用，强调要“创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用”,提出推动医养融合发展需要各方协调，“各地要促进医疗卫牛•资源进入养老机构、社区和居民家庭；卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构；医疗机构要积极支持和发

6、展养老服务。”由此町见，国家政策鼓励政府各部门Z间相互联合，使资源得到有效整合，从而实现效益最大化。各项政策文件一般经由各级办公厅（室）、民政等相关职能部门下发，具体实施则乂涉及卫生、税务、财政、公安、消防、土地、城管、电力等部门，在具体实施过程中各级各部门均有不同的工作程序及“现实”考量，若缺乏一定的协调与衔接机制，就会导致政策在落实过程屮岀现“多头治理”或者“多头不管”的情形，使政策成为“空头支票”。为避免此现象，笔者建议各级政府在梳理涉“老”服务部门、单位的基础上，形成区域性养老事业发展的“治理联盟”，以

7、保障养老服务政策的组织对接和机制衔接,并以此为平台促进社会办养老机构和其它社会组织之间的合作。1.部门对接：协同治理。由于政府部门的条块分割，养老、医疗等各类机构分属不同部门管理,仅依靠民政部门难以使养老政策运转起来。为了解决行政分割的部门管理体制问题，可通过“治理连盟”发挥协调作用，确保政府不同部门在政策落实过程中的工作协同，防止其“各行其是”以致养老政策因为行政“内耗”而难以运转。以涉及民政与卫计委两部门的医养结合体制为例，在调研过程中团队发现，爱馨养老集团为争収与医院的合作，亦曾通过多方努力，最终以爱馨提

8、供低偿房屋，院方提供便利治疗，双方互惠互利的形式达成合作。然而，医疗与养老行业分属于卫计委与民政部，虽互相依靠，相互需求，但由于并无明确的政策与法律依据作为两者并存及规范行为的保障，因此这样源于双方利益关系而形成的非正式合作显然难以得到有效维护与“复制”。治理联盟可针对此问题将民政部门与卫生部门相联系，创造谈判机会，找到双方的契合点进行合作，并制定一系列的规章制度对双方的合作关系进行保