紧急报警与社会求助分流的多维透视

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1、紧急报警与社会求助分流的多维透视李雪冰摘要：社会求助是公安机关多年来接处警面临的错综复杂的难题。紧急报警与社会求助分流，在促进110职能有效归位的同时，整合了社会资源，实现了社会问题的多元化治理。该分流机制涵盖了多层面社会意义，其中既有警察权的依法规制，也有公民权益的合法保障，既有政府社会管理效能的提升，也有违法犯罪社会预防的深层延伸。完善紧急报警和社会求助分流不应忽视政府服务理念的深化。社会联动机构的运行质态是影响分流机制运行效能的关键所在。队伍的专业化和运行的法制化成为制约紧急报警和社会求助分流可持续发展的重要问题。关键词：紧急报警社会求助公共管理运行机制紧急报警与社会求助分流，是

2、指在110、119、122“三台合一”的基础上，由市、县（市）政府授权，依托公安局指挥中心设立122社会求助服务台，24小时受理群众电话求助，转交相关职能部门或单位处置群众求助事项，形成110紧急报警与122社会求助的有效分流。2007年4月，江苏省公安机关为畅通110紧急报警求助渠道，合理分流和有效处理群众的求助诉求，推动社会服务求助工作规范化，切实提高应急反应能力，依托省政府发布《关于在全省推行紧急报警与社会求助分流处理工作的意见》，在全省推行110紧急报警与122社会求助分流。该分流机制的创立，在推动公安110职能有效归位和有机整合社会资源共同解决社会问题方面开辟了一条新的路径。

3、随着社会求助量的日趋扩大化，紧急报警和社会求助分流已成必然之势。它既是公安110适应治安形势发展的必然选择，又是政府职能社会化的迫切需要。它在有效推进公安110职能归位的同时，为政府公共管理社会化积累了有益的经验，进行了可贵的探索。本文将结合江苏省紧急报警与社会求助分流改革实践进行多维透视，以求教于方家。一、紧急报警与社会求助分流产生的必然性（一）从110职能泛化看紧急报警与社会求助分流产生的必然现代社会，政府为保障社会体系的有效运行，必须建立一整套社会应急保障机制，这套应急保障机制包括社会突发公共事件应急反应机制、警务快速反应机制、社会救助保障机制、矛盾纠纷调处机制等。政府通过建立与

4、完善10社会应急保障机制，在有效处置社会突发公共事件、处理各类案件及急难险重警情、履行社会救助义务、有效化解各类矛盾纠纷方面发挥公共管理职能，实现对社会善治的目标。但是，从实际运行情况来看，上述各项应急保障机制的建设与现实需要相比尚有较大距离，社会公众大量的社会求助诉求尚缺乏有效的救助渠道。自公安机关80年代创立110接处警机制以来，伴随着社会求助量的日趋增加，公安机关成为处置社会求助的主要力量。110报警台的接处警量一直处于上升态势。其中江苏省公安机关接处警量由97的67万起，上升到2006年的2622万起，9年间增加了约40倍。其中，社会求助占接处警量的比例越来越高。以南京为例，该

5、市2006年110接警量达到281万起，其中八成都是社会求助。从110接处警机制受理警情的职责范围来看，主要包括案件类（刑事、治安）、求助类（急难险重警情）、投诉类（对警察违法违纪案件的投诉）三个方面。但从具体接处警情况来看，大量社会求助抢占了110话务资源，出现了公安机关对超出职责范围的大量社会服务求助“办不了”、高峰时段110电话“打不进”等问题。而由公安机关出面承担除紧急警情之外的社会求助问题的处置，也在一定程度上造成了110接处警职能的错位，使110接处警机制包揽了应由政府其他应急保障机制承担的职能，带来了110接处警职能的无限扩大化。事实已经证明，离开依法规制的前提，任何机制

6、的运行质态无疑失去法律的保障和条件支撑。因此，在法制建设日趋正规化的时代，实行紧急警情和社会求助分流，推动110接处警机制的职能归位是大势使然。（二）从紧急报警与社会求助分流看治理主体多元化的必然一方面，从整个社会需求来看，社会公众需求的多样化和复杂化决定了政府部门必须对公众需求进行责任分解。从110接处警机制受理的各类社会求助而言，其涉及的内容和专业化程度以及错综复杂的起因远非公安一家所能解决。如家庭、邻里、宅基地、消费、劳资等纠纷，水电气、开门开锁、噪音污染等涉及群众日常生活的求助事项，涉及城管、工商、环保、卫生、民政等政府相关职能部门或单位的一般求助事项，对政府、相关职能部门及其

7、工作人员的投诉、举报等。因此，完善社会各相关部门的应急管理机制，把社会求助纳入社会应急管理机制范畴，依托紧急报警和社会求助分流机制，有效整合资源，由政府相关职能部门和社会组织整体联动，通力合作，共同解决社会求助问题，完善政府的公共管理10，是当前乃至今后政府社会政策必须强调的重要方面。按照治理理论，在治理社会过程中，公共管理领域的治理主体将呈多元化态势，治理主体“既可以是政府公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。”[1]