公共政策合法性危机的产生及其消解基于协商民主的视角

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1、ADMINISTRATIVETRIBUNE68行政论坛2015年第1期总第127期公共政策合法性危机的产生及其消解—基于协商民主的视角◎杨丽丽（西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安710122）摘要：公共政策合法性是政治合法性的重要组织部分，公共政策合法性危机影响政策的最终执行效果，危及政策主体的权威性和政治系统的合法性，进而影响到整个社会的稳定和发展。公共政策合法性危机的产生源于政策系统自身的特点以及现代社会的复杂性，公共政策价值追求模糊且冲突，政策决策者的自负和自利倾向，公共政策参与低效等原因都会引起政策合法性危机。与传统代议制民主不同，协商民主理论主张公民通过自由而平等、审慎而理性

2、的商谈来参与公共生活，以此来赋予立法和决策以合法性。协商民主的相关理论和实践为消解政策合法性危机提供了思路和方法，有利于发挥公共政策本身的功能，促进社会的进步和发展。关键词：公共政策；协商民主；合法性；价值；公共政策参与中图分类号：D630-31文献标志码：A文章编号：１００５-４６０Ｘ（２０15）０1-0０68-05一、公共政策合法性问题的提出合法性是政治学的基本和核心概念，常被用于理解国家的政治统治秩序，指政治统治具有被承认、被认可、被接受的基础。政治统治是否具有合法性，取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。社会学家马克斯·韦伯认为人类历史上政治统治的合法性来源于三大基础：

3、传统基础、超凡魅力基础和法理基础。前现代国家的合法性来源于前两种基础，现代国家的合法性则来源于法理基础，只有建立在法律和规则基础上的政府权威才具有正当性。在政治统治的合法性问题上，哈贝马斯深受马克斯·韦伯的影响。哈贝马斯认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值———这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上的被承认。”［1］可见，合法性统治之所以得到被统治者的承认，归功于统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受乃至认可、同意的。合法的统治体现的是民众内心对政府或政党的支持和认可，是一种“下”对“上”的承认，它是出自于民众内心的自觉的认可

4、和服从，而不是依靠强制力使民众屈从。公共政策合法性是公共政策目标群体对政策系统、政策过程以及政策产出的认可和支持程度。获得了合法性的公共政策才能在实践中不受阻碍地顺利执行，才能最终实现解决社会公共问题的治理目标。政策决策者单方面对某项政策的推崇和偏爱并不能保证它的意义和价值。“一项政策选择不论在技术上多么正确，如果它不能被公众证明是合法的，那么它就几乎不具有实践价值。”［2］97因此，公共政策合法性从属于政治合法性，是政治统治合法性的重要方面，一系列不受欢迎的公共政策会降低制度的合法性，使政治统治面临挑战。一个民主政府即便具有良好的制度合法性，但是如果治理能力低下，主要政策持续失败，它的合

5、法性也会逐渐丧失。正因为如此，现代社会公民对政府的关注主要集中在政策的合法性上，政府的政策过程是否合理，政策结果是否最有效地维护和增进了他们的利益成为关注的焦点。马克斯·韦伯关注的是政治制度层面的合法性而非公共政策的合法性，但是制度层面的合法性最终要落实到统治的运行过程和最终结果上来。作为新马克思主义者的代表人，哈贝马斯立足于交往行收稿日期：2014-03-16基金项目：陕西省哲学社会科学基金项目“协商民主视阈下的利益表达机制研究”（09G005）作者简介：杨丽丽（1974—），女，陕西蓝田人，硕士，讲师，从事公共政策与公共管理研究。公共政策69为理论，建构起了协商民主的理论模式，他认为民主

6、的核心是通过审慎而理性的商谈，达成具有合法性的民主意志。哈贝马斯提倡在社会政治生活中，基于交往理性，以语言为媒介，以达成共识并协调行动为目的民主协商行为开创了政策合法性的研究视角。公共政策合法性不仅仅意味着公共政策系统产出符合法律、法规，更重要的是它表征着人们内心对政策系统的认可、支持与服从，后者往往是政策合法性更为重要的本质和特征。这种内心的认可和服从能在一定程度上保证政策过程各个环节的顺利进行以及最终的政策效果的实现。但是，现实中的公共政策系统处于复杂的社会环境之中，各种内、外部因素错综复杂，很多因素都可能导致政策系统偏离公共利益和政策本应发挥的作用和功能，损害和降低人们对政策系统的信任

7、和支持，从而出现公共政策合法性危机。公共政策的合法性危机首先表现为人们对政策的认同危机，这种对政策系统的不信任、不服从将进一步导致政策制定难、执行难从而引起政策的参与危机和政策的有效性危机。公共政策参与危机表现为制度性参与渠道不畅进而引发大量不符合国家法律法规的非制度参与形式出现。政策有效性危机则表现为政策效率低下、效果甚微。总之，公共政策合法性危机将在很大程度上降低政策的权威性，导致公民对政府的信任危机，进