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1、行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化行政复议革新的行政化 现代社会随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起,行政纠纷日益增多,公民的基本权利受到诸多威胁。为了保障公民权利、防止行政权的滥用,必须建立各种监督制度和救济途径,行政复议是其中重要的一种制度设计。但是在我国行政复议制度由于存在种种弊端,在实践中不能发挥应有的作用,因此行政复议制度有进行改革的必要。主张行政复议的司法化改革的学者占据主流,本文
2、从行政复议的行政化这个角度去剖析行政复议司法化改革应该的采取的正确切入点,以求在改革行政复议制度,使其发挥功效的同时,保证行政复议的性质的正确定位。 一、性质确定:行政复议改革的行政化 行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向该行政机关的上一级行政机关或法律、法规规定的特定行政机关提出复议申请,由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查,并作出决定的行政活动。因而其性质可以被认定为:“行政复议属于行政系统内部的审查与裁决,它是行政权进行自我监督的重要方式,属干自律的范畴”。[1](P177)在行政复议的改革中
3、,尤其是呼吁在行政复议司法化改革的大背景下,本文认为应该首先坚持,并且不能够动摇的是行政复议的性质定位的行政化,有些呼吁行政复议司法化的改革的言论,已经出现了对行政复议的本质属性的错误认识。行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质,有助于发展和完善行政复议制度,保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。本文认为,行政复议在形式上是一种具体行政行为;在本质上是一种行政监督法律制度;在方法上是一种行政救济的法律途径;在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。 (一)行政复议是一种特殊的具体行政行为 行政复议具有行政行为的基本法
4、律特征。行政行为是行政主体依法行使行政权力所实施的具有法律意义、产生法律效果的行为。其基本构成要素是:1.主体要素。行政行为是行政主体的行为。行政主体包括行使行政权力的行政机关和被授权组织。行政复议机关和行政复议机构都是国家行政机关。[2](P67)2.权力要素。行政行为是运用行政权力所为的行政行为,行政权力的存在与运用是行政行为形成的条件。行政复议职能是行政复议机关享有的行政权力的具体表现形式。3.法律要素。行政行为能够形成行政法上的权利和义务。行政复议决定对作出具体行政行为的行政机关和行政相对人都能够产生法律效果。具体行政行为是行政主体针对特定的对象和事
5、项实施的管理活动。行政复议则是行政复议机关以特定的具体行政行为作为审查对象的一种具体行政行为。并且,在行政诉讼中,行政复议作为具体行政行为的一种类型,受到人民法院的司法审查。因此,行政复议在形式上是依附于具体行政行为而存在的,并以此作为最基本的法律属性。[3](P235) (二)行政复议是一种特殊的行政监督法律制度 行政复议是我国行政法制监督体系中的一个重要环节。权力的运行必须受到法治的监督,行政权力的享有和行使除了受到来自行政机关系统之外的监督外,行政管理的国家性和执行性的特点决定了行使行政权的国家行政机关系统内部必须建立和完善自律性的监督机制,以保障
6、行政管理活动沿着法治的轨道运行。这种自我调控的监督机制在行政法上称为行政监督。在我国行政法制监督体系中,行政机关的内部监督有上下级行政机关的行政监督,和专门行政机关之间实施的行政监督。上下级行政监督是建立在行政隶属关系的基础上,是上级行政机关对所属下级行政机关违法或不当的行政行为行使行政监督权。行政复议的监督就是这种类型的监督,也是行政复议法规定的一种监督机制。专门的行政监督是指国家行政系统中专司行政监督的行政机关在其职权范围内实施的监督,如行政监督法规定的行政监督机关的监督。层级行政监督和专门行政监督构成了行政机关内部监督的动态系统,共同把行政机关的违法或
7、不当的行政行为予以矫正并恢复到合法的状态,从这个意义上讲,行政复议是一种行政监督活动。[4](P334)行政复议具有行政监督的属性,但不能等同于行政组织法规定的依职权实施的一般行政监督。设定行政复议的监督机制实质上是行政复议法将层级监督中尤其是行政相对人的申诉权行使这种特定形式制度化、专门化、规范化、法律化。依据行政组织法规定的职权建立的各项行政监督制度,其职能具有主动性,其形式具有多样性。尽管一般行政监督权的存在可以为行政复议的存在提供可能和条件,甚至可以为行政复议奠定基础,但是行政复议权力运作和程序的设置有其特殊性,有别于一般行政监督,因此,行政复议的性
8、质是一种特殊的行政监督。 (三)行政复议是一种行政
