土地管理制度优化改革

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1、土地管理制度优化改革土地问题既是中国革命的核心问题，也是中国改革发展和建设的关键所在。因此，对于中国土地管理制度未来变革的评价和把握，不能仅仅局限在具体的个案或者一时政治经济的考量，只有站在更为宏大的“场域”中，即站在改革开放三十年来中国所发生的亘古未有之大变局中，我们才能够真正全面准确地理解和反思当下中国在快速推进的城市化进程中所处的境地。三十年间，最为重要，且最为根本的变革发生在经济层面，旧的计划经济体制不断瓦解，新的市场经济体制逐步建立和完善，社会的活力由此得以激发，经济得以快速发展，新的社会治理模式也在逐具雏形，并

2、在诸多层面上呈现出不同于“前改革开放时代”的特征（1）在政府与经济的关系层面，除了关系国家经济命脉的重要领域，国家越来越倾向于退出生产和市场竞争领域，政府也从原来的市场参与者逐渐演变为市场交易和秩序的维护者和监管者，旧体制下的“官控经济”逐渐演变为市场主导的经济；[1]（2）在政府与公民关系的建构上，其表现为从“命令（主体）—服从（客体）”模式向“决策（主体）—参与和异议（主体）”模式的转变；（3）在政府统治模式则发生了从“政策—人治”模式向“法律—法治”的模式转变。第51页共51页土地管理制度优化改革土地问题既是中国革命

3、的核心问题，也是中国改革发展和建设的关键所在。因此，对于中国土地管理制度未来变革的评价和把握，不能仅仅局限在具体的个案或者一时政治经济的考量，只有站在更为宏大的“场域”中，即站在改革开放三十年来中国所发生的亘古未有之大变局中，我们才能够真正全面准确地理解和反思当下中国在快速推进的城市化进程中所处的境地。三十年间，最为重要，且最为根本的变革发生在经济层面，旧的计划经济体制不断瓦解，新的市场经济体制逐步建立和完善，社会的活力由此得以激发，经济得以快速发展，新的社会治理模式也在逐具雏形，并在诸多层面上呈现出不同于“前改革开放时代

4、”的特征（1）在政府与经济的关系层面，除了关系国家经济命脉的重要领域，国家越来越倾向于退出生产和市场竞争领域，政府也从原来的市场参与者逐渐演变为市场交易和秩序的维护者和监管者，旧体制下的“官控经济”逐渐演变为市场主导的经济；[1]（2）在政府与公民关系的建构上，其表现为从“命令（主体）—服从（客体）”模式向“决策（主体）—参与和异议（主体）”模式的转变；（3）在政府统治模式则发生了从“政策—人治”模式向“法律—法治”的模式转变。第51页共51页当然，“罗马并非一日可以建成”，社会的转型和治理模式的转变也并非一朝一夕即可实现

5、，新的治理模式和传统在当下中国仅仅是可能的趋势，为其高唱凯歌的时代远没有到来，这一点在中国土地管理制度的改革方面尤为明显：尽管中国现行的土地管理制度支撑起了中国经济三十年的高速增长，一座又一座美丽而雄伟的现代化城市也在不断拔地而起，然而健康有序的土地市场并没有完全建立。政府依然是土地领域资源的惟一供给者和最强势的市场参与者；土地法律体系已经初步建立，然而宪法与法律、法规之间却冲突不断，甚至政策还会不时替代法律成为土地领域的主要规范；土地法律和政策的制定已经吸纳了越来越多的公众参与，然而征收征用和拆迁程序中很难听到公民的声音

6、，因土地纠纷引起的上访也日益成为社会不稳定的重要来源。[2]面对这一切，今天的人们已经能够就深化土地管理制度改革达成共识，然而就改革的方向和路径依然存在巨大争论。[3]XX年召开的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》预示着执政党深化改革土地制度的决心。其中所确立的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的“十六字”原则不但指明了今后中国土地管理制度的发展方向，而且必将对整个国家法治和宪政建设产生重大且深远地影响。不过，目标和原则的确立仅仅是改革的第一步，土地法治的实现依然需要深入地探索，

7、需要在方向明确的基础之上寻找目标实现的合理路径。第51页共51页英国公法学者马丁.洛克林在《公法与政治理论》一书中曾说，“我们需要一副地图来指导自己在法律的领地上穿行。即使一副地图从总体上看是不准确的，它也能提供一定的指导。”[4]毫无疑问，未来中国土地管理制度改革同样需要一幅指导性的“地图”。我们认为这幅“地图”应当以坚持走社会主义市场经济道路为前提，从产权制度的改革开始，通过完善土地规划与用途管制制度，建立统一的土地市场，督促政府克制行使征收征用权以及加强公共参与等五个步骤得以逐步完善。下面一一论述。一、社会主义市场经

8、济是中国土地制度变革的根本前提什么是社会主义市场经济？中国的政治家和理论家已经有过颇多论述，就目标而言，大体上来说我们可以总结以下两个方面：一是市场在资源配置中起支配性的作用；二是要实现共同富裕。前者是市场经济的客观要求，后者则是社会主义的终极目标。然而值得注意的是，由于1980年代以后中国采取的改革策