破解“大而不倒”的法学思考

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1、破解“大而不倒”的法学思考　　摘要：大而不倒（TooBigToFaIL，TBTF）已经成为一个众所周知的观念。这一概念是指，衰落的大企业（特别是重要银行和金融机构）必须由政府挽救，因为它们的失败代表了无法承受的系统性危机。全球金融危机将“大而不倒”争论重新置于中心舞台，并使越来越多的人认识到“大而不倒”学说存在巨大疏漏――政府对“大而不倒”机构不许衰落的隐含担保只能激励这些机构的管理层承担过度风险，“大而不倒”学说和它创造的道德风险都是全球金融危机不可或缺的因素。大而不倒的理论是个神话，必须让它们像恐龙一样迅速灭亡。　　关键词：大而不倒；金融机构；

2、寻租；道德风险　　中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1673-2596（2016）11-0085-03　　一、“大而不倒”学说的演进　　（一）“大而不倒”政策的确立{1}　　“大而不倒”学说的先驱是“重要性原则”和“银行的多米诺理论”。重要性原则授权联邦存款保险公司为一家投保的破产银行提供援助，前提是它接下去的运营被认为“能有效地为社区提供完整的银行服务”（虽然，对“有效”和“社区”没有明确的定义）。这项原则在1971年首次使用，对波士顿一家小型的少数民族控股银行，即统一银行（Unity11Bank）进行财政救助。银行的多米诺理论在

3、涉及宾夕法尼亚第一银行时提出。联邦存款保险公司的前任主席，欧文?斯普瑞格引用了几名官员对多米诺理论精髓的评价，比如“唯一的解决方法是破产”；以及“如果宾夕法尼亚第一银行破产了，它与其他银行的商业关系会将它们卷入其中，从而引发信任危机，使银行破产像滚雪球一样不可收拾”。{2}　　（二）“大而不倒”政策的初步修正　　大而不倒的时代在1984年7月正式开始，里根政府将伊利诺伊大陆银行国有化，联邦存款保险公司获得了80%的所有权，并接管了它的不良贷款。海泽尔将伊利诺伊大陆银行的财政救助形容为“最清晰地证实了联邦存款保险公司向现代金融重建公司的转变”。这种对

4、传统实践的背离分化了政府。时任财政部长多纳德?里根认为这一干预令人震惊，称其为“糟糕的公共政策”，并认为“它代表了一种与行政部门决策相抵触的联邦政府担保的扩张，这种扩张未得到授权且不合法”。但是白宫接受了美联储和联邦存款保险公司提出的观点，即选择其他方式将在金融部门造成系统性风险。1984年下半年，在国会小组委员会听证会上，代表斯图尔特?麦金尼总结了援助行动的经验，他说：“让我们不要使用争吵的语言，我们有了一种全新的银行，它叫做大而不倒，‘大而不倒’，而且它是一种完美的银行。”从那时起，“大而不倒”成为金融界广为接受的一种不成文的规则。在20世纪8

5、0年代后期到90年代初期的储贷危机中，这一学说贯彻始终，一旦政府察觉到更大的体系存在威胁，政府就会为大型银行救助未投保的贷款者，而对小型银行置之不理。在1991年的夏天，美联储主席艾伦?格林斯潘，一个甚至不是存款保险狂热粉丝的人，这样说道：“在特殊时期，一些银行的破产和清算会极具破坏性。”11同一年，尽管美联储允许新英格兰银行无限制地从贴现窗口融资，同时财政部为了提高其流通性，在税收和贷款方面赠予它10亿美元，但这家银行还是破产了。最终，美国存款保险银行提供了一揽子紧急援助，这家银行才脱险，这次援助由全部存款的担保和价值7.5亿美元的资金注入组成。

6、　　（三）“大而不倒”范围的突破　　救助美国长期资本管理公司是“大而不倒”发展史上的里程碑。在1984年伊利诺伊大陆银行的财政救助之后，美联储的官员试图告诉大型的金融结构，如果它们陷入困境，它们不可能依靠美联储的支持。但对美国长期资本管理公司的救助一次就毁灭了所有的努力，导致美联储的可信性彻底沦丧，而这种可信性对回避“大而不倒”问题至关重要。这次干预给出的原因不外乎“大而不倒”的重述――美联储担心美国长期资本管理公司的破产会对全球金融市场产生影响。从此，一个广为流传的信念开始出现：如果政府保护对冲基金的贷款者，那么它绝对不会让一家投资银行破产。　　

7、时间来到1991年，《联邦存款保险公司改进法案》出台，旨在减少由“大而不倒”保护衍生出的道德问题。这一法案要求联邦存款保险公司除那些对“经济状况和金融稳定造成严重不良后果”的银行外，在解决银行破产问题时选择“成本最低的方案”。《联邦存款保险公司改进方案》加强了对银行的监管，并限制了美联储贷款给处境艰难的银行，以维持它们的勉强运营的职能。然而，实际上《联邦存款保险公司改进法案》对“大而不倒”金融机构已有政策的改变微乎其微。一方面，其引进的绝大多数对抗“大而不倒”道德问题的“新”11措施都已经以其他形式存在。另一方面，在事件中使用的系统性危机特例是个漏

8、洞。因为没有系统性危机是当前就已存在的，这意味着在决定是否财政救助一家金融机构时，监管者的动机没有明显的改变。尽管《联邦存