国家权力过大会削弱国家能力.doc

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1、国家权力过大会削弱国家能力2015年06月11日李强编者注：此文系北京大学政府管理学院李强教授之前回应王绍光与胡鞍钢《中国国家能力报告》的文章，十八届三中全会将国家能力建设纳入决议，引起了学界关于国家治理能力建设的热议，本文观点极有参考价值，经李强教授本人授权，凤凰大学问重新精编刊发，与广大网友分享。原题：国家能力与国家权力的悖论王绍光博士与胡鞍钢博士于1993年发表的《中国国家能力报告》无疑是近年来政治学、经济学研究中的力作。报告发表后，产生了巨大的社会反响，受到政府、新闻界、学术界的广泛关注。短短几年，报告提出的主要论点以及使用的主要概念已成为政府文件、学术论文、

2、报刊文章中相当常见的论点与术语。但是，迄今为止，从理论的角度对报告的基本概念与基本理论预设进行批评的文章尚不多见。笔者以为，报告的最大问题在于未能从理论上厘清国家能力的内涵与外延，混淆了国家能力与国家权力两个不同的概念，从而得出片面并具有误导性的结论。国家能力与国家权力：两个不同的概念国家能力问题与西方近几年热门讨论的国家自主权问题有一定关联。关于国家自主权的理论颇多，但就我们目前关注的问题而言，英国学者迈可·曼（MachaelMann）的观点颇有启迪意义。迈可·曼区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力（despoticpower），即国家精英可以在不必与市民

3、社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）。其二是国家的基础性权力（infrastructuralpower），即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）。根据这两种权力强弱的状况，迈可·曼对历史上以及现实中的国家作了分类，归纳出四种理想类型：一、两种权力均弱型，如西欧中世纪的封建国家；二、强专制权力弱基础性权力型，如中华帝国、罗马帝国等传统帝国；三、弱专制权力强基础性权力型，如西方近代以来的官僚制国家；四、两种权力均强型，当代的集权主义国家即属于此类。国家管辖范围宽泛反而使国

4、家渗透社会的能力软弱迈可·曼的分析对研究中国政治问题的的启迪意义是显而易见的。近代以来，中国学人在分析传统中国政治制度的本质特征时，曾有过一些似乎颇为矛盾的观察。譬如，严复以及不少自由主义学者强调传统制度的专制主义特征，强调人民在此制度下缺乏自由。而孙中山等人则看到传统制度下人民的自由太多，缺乏国家观念，缺乏国家对社会的整合与组织。迈可·曼的概念有助于我们理解这两种似乎矛盾的观察实际上并不矛盾，它们所描述的恰恰是传统中国国家的两个基本特征，即国家管辖范围宽泛与国家实际渗透社会能力软弱。英国学者约翰·豪（JohnHall）曾对这一普遍存在于传统帝国的现象作过如下描述：那

5、些描述传统帝国的著作或者倾向于强调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，这两者都是现实的存在。帝国的悖论（而不是自相矛盾）是它们的强大——即它们的宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑——掩蔽了它们的社会软弱性。这种强大恰恰建立在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。传统中国皇帝集权但无法建立统一有效的官僚制度。集权的政府≠强政府。迈可·曼与约翰·豪的分析在很大程度上承继了马克斯·韦伯的学术传统。韦伯在分析传统中国政治时，十分敏锐地观察到中国政治的两个基本现象。一方面，传统中国的政治支配是典型的家产制支配形式（Patrimonialism

6、）。皇帝作君作师，在理论上是帝国所有人与物的主人。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。就正式制度的安排而言，皇帝有权随意处置任何个人与团体。但另一方面，韦伯注意到，传统中国从未能够建立起有效的公共财政制度，因此，公共权力缺乏必要的财政支持，统一而有效的管僚制度难以建立。中央权力只能有效控制到县级，中央对地方的控制一直是传统中国政治的重要问题。王绍光与胡鞍钢在研究中显然感觉到国家权力管辖的范围与国家实际贯彻其意志的能力有所区别。但他们一直未能从理论上区分这二者，在实际使用中往往混淆二者的不同。譬如，他们在文中指出，“在一般人的印象中，中国政府是一个很强的政府、一

7、个威力无边的政府，或简言之，一个集权的政府。本文的主旨是想指出，这个印象已不适合于描述当今的中国政府。实际的情形是：在过去十几年中，中国政府的国家能力已受到极大的削弱。”显然，这里有一个概念的混淆。集权的政府与强政府不是一个等同的概念。一个集权的政府，即享有宽泛权力的政府，完全可能是一个在能力上比较软弱的政府。西方的分权既有地方从中央分权，也有企业从政府分权这种概念的混淆在王绍光稍后发表的“分权的底线”一文中更加明显。在这篇文章中，分权既意味着地方政府从中央的分权，也意味着企业从政府分权。他把里根与撒切尔以减少政府对社会干预为主的保守主义经济政策简单