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1、第37卷第4期西南大学学报(社会科学版)2011年7月Vol.37No.4JournalofSouthwestUniversity(SocialSciencesEdition)July,2011*完善我国农村征地补偿制度的立法思考赵谦1,赵云芬2(1.中南财经政法大学法学院,湖北武汉430073;1,2.西南大学法学院,重庆市400716)摘要:我国农村征地补偿相关立法位阶较低,缺乏就补偿原则、规范化补偿程序等宏观性问题的有效规制。可从征地补偿权益基础、征地补偿原则、征地补偿标准和征地补偿程序四个方面构建我国农村征地补偿统一立法。关键词:失地农民;农村征地补偿;征
2、地补偿原则;征地补偿标准;征地补偿程序中图分类号:D912.3文献标识码:A文章编号:1673-9841(2011)04-0119-0620世纪80年代以来我国城镇化进展迅速,大规模农地被征用导致大量失地农民产生。1987年至2001年,中国非农建设占用耕地2394.6万亩,按每人只占用0.7亩耕地计算,至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度,2000~2030年的30年间,占用耕地将达到[1]5450万亩以上,失地和部分失地的农民将超过7800万人。然而,由于我国现有法律法规欠缺在城乡统筹发展视角下对这一问题的有效规制,使得失地农民
3、作为弱势群体,其权益往往受到侵害,以致农民上访甚至暴力对抗等突发性群体性事件时有发生,这些问题严重阻碍了我国城乡一体化进程与和谐社会的构建。故有必要就我国农村征地补偿相关立法予以深入剖析,探寻其完善路径。一、我国农村征地补偿相关立法解析(一)法律层面相关立法在法律层面是缺位的,缺乏统一专门规定。仅在《中华人民共和国土地管理法》中有所涉及,如第2条、第47条、第49条。其中,第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里,“公共利益”的外延是不清楚的。若从宽解释,任何经济活动都有一定的公益性,市场这只看不见的手可使许多人
4、的自利行为都被解释为促进繁荣的公益行为。模糊的法律规定致使在实践中有不少机关以公共利益为借口,将公共利益扩展至各种经济领域,把市场主体商业投资亦视为公共利益的需要而频繁地征用土地。第47条规定,土地补偿费以农业生产平均产值为依据。土地征用费用包括土地补偿费、安置费及其地上附着物和青苗补偿费,前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6~10倍和4~10倍,两项之和低限为10倍,高限为16倍,特殊情况下最高[2]不超过30倍。将补偿原则含混界定为“适当补偿”或“不完全补偿”,具体的补偿标准主要是由行政机关裁量,容易使补偿标准被任意降低。政府垄断着土地一级市场,享有
5、对农村集体土地的最终处置权。故而使许多企业以进行经济建设为名,向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地,却通*收稿日期:2010-03-08作者简介:赵谦(1981-),男,湖北荆州人,西南大学法学院,副教授;中南财经政法大学法学院,博士研究生,主要研究宪政理论、立法实务。基金项目:司法部国家法治与法学理论研究一般项目“城乡统筹中农民权益研究———以成渝试验区为例”(08SFB2016),项目负责人:赵云芬;教育部人文社会科学研究一般项目“我国农村土地整理立法问题研究”(09YJC820093),项目负责人:赵谦。过征用行为予以低价掠夺,农民没有讨价还价
6、的余地,补偿金往往远低于土地应有价值。第49条规定:“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但该条款往往难以落到实处,征地补偿金分配时经常被层层截留,村级留用管理极不规范。土地征用过程中,土地收益为土地的所有权及使用权收益,故这部分收益应在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配,即在集体经济组织与农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中,一些县、乡(镇)政府也参与补偿收益的分配,而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少,且留村的补偿款份额也偏大,并缺乏相应的审慎监管机制。据有关资料显示:被征土地收益分配的格局大概是农民5%-10%
7、,村集体组织获得20%-30%,[3]地方政府和企业获60%-70%。在这种利益分配格局中,失地农民所得最少。立法必须既要明确基层政府或县市政府与农民集体之间的收益分配关系,也要明确农民集体和农民个人之间的分配比例,否[4]则操作中会遇到难以克服的障碍。(二)法规层面在行政法规层面,仅有2006年施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。该条例属于与农村征地补偿问题有关的特别规定,不具有普遍适用性,且在关键性的补偿标准和支付方式上也没有超出前述土地管理法相关内容。以第22条为例:“大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被
8、征收前三年
