发展和改革蓝皮书(下).doc

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1、第十五章  我国社会公用事业改革与发展30年本章执笔   秦 虹  钱 璞【本章提要】市政公用行业具有自然垄断以及准公共产品的特征，使得我国市政公用行业的改革滞后于其他行业的市场化改革进程。虽然起步较晚，但是在政策推动以及公用事业自身发展的迫切需求下，我国在这一领域的市场化改革发展迅速，成绩显著。各地在积极推进市政公用事业建设、运营和管理模式的改革与创新上积累了宝贵的经验。本章在对我国市政公用领域的改革得失进行评析的基础上，提出今后市政公用行业的改革方向和和改革路径。第一节　我国市政公用事业30年发展历程市政公用设施是由城市政府组织实施和运营，建设行政主管部门进行行业管理的公用设施，包括

2、城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业；城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程：城市市容、公共场所和公共厕所保洁、垃圾和粪便清运处理等市容环境卫生事业；城市园林、绿化等园林绿化业。城市市政公用设施是城市赖以生存和发展的重要基础条件，既是城市社会经济生活和城市稳定的基础，又是城市社会经济发展的龙头，同时还体现着城市的综合实力和风貌。随着城市规模不断扩大，城市各项功能不断演变和不断强化以及城市居民对生活质量和环境质量要求不断提高，作为城市社会经济活动载体的城市基础设施建设，日益受到人们的重视。建设并管理好城市市政公用设施，对促进城市经济稳定健康发展，对城市功能、质量提高和城市现

3、代化建设具有特别重要的意义。一、我国市政公用事业发展的三个阶段我国城市公用事业的大发展始于改革开放后，在此之前相当长时间里政府推行的是“积极推进工业化，相对抑制城市化”方针，市政公用设施建设处于为工业配套的地位。这一时期，没有市政公用设施建设的专项资金筹集，建设投资比重较低。20世纪90年代以来，公用事业行业逐渐摆脱计划体制的桎梏，随着技术的变革、观念的转变、制度的创新和政策的推动，我国各地城市对公用事业传统体制进行了一系列改革，极大地推动了市政公用事业的发展。根据制度创新的历程，我们把市政公用事业的发展分为三个阶段。1．第一阶段：1978~1992年，开始探索公用企业的经营方式的变革一

4、方面，公用企业在内部用工制度、人事制度和分配制度等方面进行了广泛的探索和实践，以内部承包责任制为主的经营方式全面展开，企业内部激励和约束机制初步形成。例如在公交行业，1985年国务院以国发59号文的方式批转了原城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作报告的通知》，提出了“以国营为主，发展集体和个体经营”的经济结构，“以改变城市公共交通独家经营的体制”，在经营方式上“可以实行全民所有制下的个人承包”。1992年6月颁布的《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》中将公用事业确定为对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。要求逐步向经营型转变，实行企业化管理。建立充满活力的自我发

5、展机制。另一方面，城市市政设施建设虽然主要由国家办，但也逐步在引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体经济力量兴办。国家积极引导和鼓励企业、集体个人和外商投资建设市政公用设施。1990年5月19日中华人民共和国国务院令第五十六号发布《外商投资开发土地管理办法》中，指出要吸收外商投资从事开发经营成片土地，以加强公用设施建设。此时外商投资市政设施建设是作为开发土地的配套设施而被允许的。企业的融资渠道在逐步拓宽，利用外资和自筹资金增长迅速。例如，到1992年底，城市供水行业先后利用世界银行、亚洲开发银行等国家金融组织和日本、法国、德国等发达国家提供的中长期优惠贷款建设的城市供

6、水项目140多项，利用外资17亿美元。虽然市政公用事业在投融资结构、价格体制方面有所改善，但是市政设施建设和政府管理模式没有根本性改变，行业改革主要集中在如何改革企业经营方式、提供效益上。2．第二阶段：1992~2001年，建立现代企业制度，外资和民间资本开始大规模介入企业经营和管理1993年，《公司法》出台后，一批公用企业按照《公司法》的要求初步实现了改组和改制，成立了国有独资的有限责任公司。例如1994年，深圳市取消供水企业行政主管部门，代之以国有资产经营公司对供水企业进行产权管理与市水务局对供水企业的行业监督管理相结合的管理模式，1996年10月完成了公司制改革，成为国有独资的有限

7、责任公司。这一时期，公用事业服务价格改革的逐步到位，吸引了大量外资进入到公用事业的经营和管理中来。进入20世纪90年代以来，我国加快了包括价格管理体制在内的各种经济体制改革步伐，公用事业价格的管理逐步走向法制化、规范化；1998年9月，原国家计委、建设部下发《城市供水价格管理办法》，明确规定了供水的成本、利润率和价格的组成。城市污水和垃圾处理收费政策的不断完善也吸引了国外投资者和国内民营资本的关注。1992年，我国第一家全部由外商投