后全球化时代省级开发区管理模式创新审思

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1、后全球化时代省级开发区管理模式创新审内容摘要：在后全球化时代，面对日趋不利的外部发展环境和开发区内部诸多问题，省级开发区只有科学地理顺权力关系，创新管理模式，重塑体制优势，才是应对后全球化时代发展危机的唯一路径。关键词：后全球化时代省级开发区模式创新审思后全球化时代，发达国家深陷经济危机泥潭而消费不振，这对于严重依赖出口和以外资为主要投资来源的省级开发区而言，加大了自身产业的脆弱性。并由于管理模式的创新滞后于经济发展的速度，形成制度上的权力“聚集”、管理“空洞”与监督“黑洞”，诱发“开发区现象”，导致要素、劳动力、资源、产业和行政投入的聚集“失败”以及“产城融合”失败，省级开发区面

2、临严峻的制度创新与发展压力。后全球化时代省级开发区管理模式创新的现实图景（一）体制优势弱化与功利性诉求抬头近年来，国家为应对后全球化时代的经济竞争和有效提升产业竞争力，以及创造公平竞争环境，逐步取消了外资企业的“超国民待遇”和省级开发区的审批门槛，同时为摆脱地方政府干预，提高工作效率，先后对工商、税务、金融、社会保障、土地管理等机构实行了垂直管理，这一方面强化了国家对开发区的监管能力，另一方面弱化了开发区的特殊政策效应和管理权限，增大其向一般政府区域体制退化的压力。并由于中央政府要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区的权利之间冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，

3、开发区管委会的“特权”遭到削弱，体制优势不断弱化。而从开发区管委会到个人，由于受困于现有制度框架及初次创业后的"成功惰性”，创新热情消退，转变为在现有体制下追求组织及个体利益的最大化。特别是后全球化时代，土地、要素、资源价格的井喷增长，使得掌握了大量发展性、扩张性资源的开发区，可能基于合乎自身理性的集体选择，进行以土地买卖、房地产开发为主的功利性开发，取代原有的招商引资开发政治诉求，开发区沦为牟利的工具与各种灰色交易的“黑箱”地带，不恰当地造成开发区的“被私有化”与“寻租”频发。（二）“帕金森怪圈”与结构性臃肿后全球化时代，由于外部经济发展环境的萧条化，建构于土地财政的地方政府更加

4、依赖开发区的发展，特别是开发区的土地盘活能力，对于急需财政输血的地方政府来说，开发区是最大的财源与税源。因此，地方政府从人事、行政、政策等方面加大对开发区的干预力度，造成人员的快速增加。各政府职能部门往往根据形势的变化，将党委、政府赋予开发区的权力随意下放与回收，而且中央到省、市，缺乏一个统一协调开发区发展的机构，造成上下关系不顺，许多重大事情不能及时决策。为理顺开发区外部及上下关系，开发区要花费大量的时间、精力去做协调工作，由一级管理机构退化为协调机构。从内部环境看，所谓的封闭式管理不仅不能有效提高管理效率，反而使权力过分集中，管委会日渐庞大，组织协调复杂化，加上日益繁重的社会管

5、理工作，开发区发展到一定阶段后，由于行政权力的过分介入，原本应精干的开发区管委会逐渐陷入“帕金森怪圈”，机构臃肿，承担起过多的社会化服务职能与企业化经营职能，人员超编，办事效率低下。（三）'‘行政不作为”与管理职能模糊省级开发区由于承担了所在省市产业区位转移、城市人口扩张及经济增长极等三大发展职能，不如一般的工业园区只限于单纯的经济发展职能，职能多样化。但开发区的法律地位又缺乏制度依据，造成开发区的性质、地位、职责、权限不清、归口管理不明确，也使开发区管理权限没有固定化和法制化，结果是与当地政府部门管理权限难以划清，与市辖区、乡镇党委、政府的事权交叉，关系难以理顺。由此开发区既不能

6、很好地依法维护自身权益，也无法做到依法管理，以致园区内关系不畅，互相牵扯，管理水平低下，“踢皮球”现象频现。更不利的是，由于法律定位的模糊直接导致开发区管理机构、服务机构和支撑服务体系交叉不清，造成政企不分、政事不分、政社不分的窘境，容易形成行政倦怠或不作为。（四）“政区不合一”与产城欠融合后全球化时代的一个显著特征在于城市化，而一个城市最基本的要素之一就是产业，开发区要从”释放市场的力量”转变为“保护社会的力量”，通过基于科学的产业规划、恰当的发展政策、合理的市场战略和有力的经济支撑带动城区及城市化的发展，构建和谐区，实现与城区的包容性发展，避免日本式的“繁荣与停滞的困境”o由于

7、现有制度法律框架体系及开发区建设时的"郊区”或“飞地”策略的原因，政府直接批地和给予启动资金，开发区建成初期,一般只负责招商引资及开发区土地开发平整及投资硬环境的整治等工作，现行开发区政府管理体制是规划区与政府管辖区不统一，管人与管事不统一。但随着城市化的快速发展及基于土地财政强需的地方政府强力推动下的开发区的扩张性发展，开发区逐渐与城区在地理空间上连成一片，但其经济地理与行政地理缺失分割，造成管事与管人的冲突，开发建设与社区服务脱节。由于无政府管辖权，规划、领导、管