ppp模式应用研究

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1、PPP模式应用研究(2016年11月1日)一、推行PPP的社会经济背景(一)形势所需。一是稳增长、促改革和惠民生，基础设施投资需要（城镇化建设），公共事业运行效率有待提高；二是社会资本准入难的领域；三是政府债务瓶颈（进入偿债高峰）政府财政负担较重。(二)时代所需。一是适应国家治理现代化的体制机制变革：市场在资源配置中的决定性作用，转变政府职能和建立现代财政制度；二是中国经济发展进入新常态：从高速增长转为中高速增长；三是改革红利：混合所有制。二、PPP模式的内涵(一)国务院提出推广PPP模式。2014年9月，国务院出台《

2、关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提供了新一届政府对地方债务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用政府与社会资本合作模式”，其实指的就是PPP这个东西。2014年10月财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。”(二)对PPP模式内涵的理解。14所谓PPP，全称叫Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构，包

3、括所属企事业单位；第二个“P”（Private）是指私人组织，不仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市属国有企事业单位；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公共基础建设。该模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。(三)PPP模式的实质。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作

4、关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能。一方面解决政府建设资金不足问题，另一方面解决政府运营效率低的问题，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。三、PPP模式的典型结构14PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签

5、订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。四、PPP模式适用的领域适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院等）等领域。五、项目收入主要来源14六、PPP模式的三大特征(一)伙伴关系。政府购买商品和服务并不必然表明合作伙伴关系的真实存在

6、和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购午餐，但不能构成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。(二)利益共享。14PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高

7、额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。因此，PPP领域应该有盈利，但不应该有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。那么，政府如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括作为参与者的社会资本、民营企业或机构取得相对平和、长

8、期稳定的投资回报。(三)风险共担。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在PPP中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能