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1、高培勇:公共财政:概念界说与演变脉络3公共财政:概念界说与演变脉络———兼论中国财政改革30年的基本轨迹高培勇内容提要:本文立足于中国特定的体制转轨背景,在系统考察公共财政问题来龙去脉的基础上,对这一经济范畴的内涵与外延做出了比较清晰的界说。本文的分析表明,跳出纯学术思维的局限而放眼中国财政改革30年的历史进程,可以发现,公共财政本来就是为了解决中国自身问题的需要而提出的一个富有中国特色的概念。鉴于“公共性”是财政与生俱来的本质属性,作为一个有别于计划经济年代的财政制度安排,以覆盖范围不断拓展为集中体现的中国公共财政建设之路,实质是一个让传统中国财政体
2、制机制和传统中国财政学回归“公共性”轨道的过程。站在制度变革的高度,按照公共的理念和规则,深刻把握公共财政制度的基本要求,以此勾画中国财政改革与发展蓝图并改造中国财政学学科体系,是历史赋予我们这一代人的特殊使命。关键词:公共财政公共性社会公共需要财政改革与发展一、引言从1978年末的中共十一届三中全会算起,与整体改革如影随形、亦步亦趋的中国财政领域的改革已经走过了30个年头。在此期间,无论是在财政学学科建设层面,还是在财政运行实践层面,都发生了十分深刻的变化。对于这些变化,固然可从不同的角度、基于不同的目的去总结和梳理,但是,倘若要从中提炼一个关键词,
3、并以此揭示30年来有关中国财政理论与实践的最重要、最实质的发展轨迹,那可能非“公共财政”莫属。与此类似,倘若也试图从中提炼一个关键词,并以此标识未来中国财政理论与实践最重要、最实质的发展取向,那同样可能非“公共财政”莫属。事实上,作为一个30年来使用频率颇高、对中国经济社会生活影响颇深的“新生”概念,公共财政不仅主导了既有的中国财政学以及中国财政改革与发展进程,也承载了人们对于中国财政学以及中国财政改革与发展前景的期望。可以说,在过去30年的时间里,几乎所有的有关中国财政改革与发展的事项,都是在公共财政这条线索上进行的,几乎所有的有关中国财政学学科建设
4、以及其他相关学术问题的讨论,都可以归结到公共财政这条主线上。故而,在我们迎来改革开放30周年之际,以具有“牵一发而动全身”之效的公共财政作为基本线索,回顾中国财政学以及中国财政改革与发展的基本脉络,评述当前中国财政学以及中国财政改革与发展的热点、焦点和难点,前瞻中国财政学以及中国财政改革与发展的基本趋势,显然是一个比较恰当的选择。颇具戏剧性的是,当我们果真沿着这条线索来着手上述的回顾、评述和前瞻工作的时候,却不3高培勇,中国社会科学院财政与贸易经济研究所,邮政编码:100836,电子邮箱:gaopy@cass.org.cn。本文的基本观点,曾分别于20
5、07年4月和5月在中国财政学会2007年年会和中国社会科学院建院30周年学术报告会上交流。与会同仁以及其他方面人士的讨论,充实了本文的内容。在此谨致谢忱。本文也系作者主持的国家社会科学基金重点项目“中国公共财政建设指标体系研究”(批准号:06AJ007)的阶段性成果之一。4©1994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net2008年第12期无意外地发现,不仅在财政学术界,而且在财政实践界,公共财政迄今还是一个尚未达成广
6、泛共识并得到明晰论证的概念。正因为此,对于公共财政的理解和解释,望字、望文生义者,有之;停留于表面现象、做狭隘理解者,也有之;将其同其他相关概念混同起来从而等量齐观者,还有之。如果只是一般性的研讨、限于学术层面兜圈子,这种五花八门的状态似乎无关宏旨。但若将其推至实践层面,特别是以其作为基本线索,延伸至整个中国财政学学科体系的改造以及中国财政改革与发展蓝图的勾画,就是一个必须慎重对待并小心求证的问题了。所以,对于公共财政要表述的经济现象做深入而系统的讨论,从而清晰地界定其内涵与外延,无论从哪个方面看,都是一项十分重要、非做不可的基础性工作。上述的背景和目
7、的,构成了本文的出发点和归宿。二、公共财政概念的由来:一个基本脉络首先,需要对公共财政概念的演变轨迹做一个简要的梳理,为本文的讨论搭建一个逻辑平台。严格说来,公共财政并非完全意义上的“新生”概念。早在上个世纪50年代,就曾有学者使用过公共财政或近似的概念(如尹文敬,1953)。但是,作为一个“学术用语”,由限于学界圈子内的咬文嚼字式的讨论到进入决策层视野并延伸为指导财政改革与发展实践的“文件用语”,以至成为现实中国经济社会生活之中的“公共语汇”,则是改革开放以后的事情。以中国改革开放的30年为考察区间,在公共财政概念的演变历程中,值得提及的标志性事件,
8、至少有如下几个:1983年,由美国经济学家阿图·埃克斯坦所著的“PublicFinance”中
