试论人民监督员

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1、试论人民监督员监督的契入点和立足点许玲人民监督员制度是检察机关在现行法律框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革。这项制度已实行了两年多，据各级检察机关报告，取得了较好的效果，推进了执法水平和办案质量的提高，维护了社会的公平和正义。从监督主体的视角来看，明确人民监督员监督的契入点和立足点是做好这项工作的基础，但是从现有的制度设计来看，这两点还是比较模糊，有待在实践和理论上不断地探索厘清。本文试着对此作一些探讨。一、规范人民监督员监督的契入点，保证监督的全面性所谓人民监督员监督的契入点，是指人民监督员监督程序的启动。根据有关规

2、定，对“三类案件”监督程序的启动，一般由检察机关的自侦部门或公诉部门遇“三类案件”情况，将此情况报人民监督员办公室，由人民监督员办公室通过随机抽签等办法，确定参加监督的人民监督员名单，随后组织人民监督员进行阅卷评议，从而启动人民监督员的监督程序。从监督的一般规律看，监督主体处于主动地位，监督对象处于被动地位。而从人民监督员监督的启动情况看，监督对象掌握着案件信息的控制权，监督主体与对象的地位处于倒置的状态。按照规定，人民监督员拥有案件信息的知悉权，既包括具体案件的信息，还应包括所有应进入监督程序案件的信息。具体案件信息可以通过听取检察官的汇

3、报、阅卷、参与检察官的询问和讯问等多种途径和程序获取，尚且有可能存在片面或扭曲案件信息的情况；对于哪些案件要启动人民监督员监督程序，从现有的制度看，这些权力完全控制在作为监督对象的检察机关手里，人民监督员无从了解，可以说是要你监督你才可以监督，不要你监督你想监督都不能。虽然制度也规定了：“人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，严格遵照规定接受监督，不得扩大或者缩小监督范围；诱导、控制、规避人民监督员的监督”，但这些规定缺乏程序的保障，尤其是外部程序的保证，显然难以得到切实的执行。从现实情况看，一年中，全国应该有大量由检察机关决定逮捕的自

4、侦案件犯罪嫌疑人，而提交人民监督员监督的不服逮捕决定的案件寥寥无几，从常理判断，很不正常。这种现象值得在人民监督员制度设计和完善过程中好好反思。前不久，最高人民检察院下发了《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》，规范了“五种情形”的监督程序，意图进一步推进这项工作。《规则》通篇没有一处对人民监督员如何契入这类监督作出规定。“五种情形”发生在检察机关内部，如果不是意外地被捅出去，实事求是讲，检察机关是不可能主动向社会公布的。唯一的途径是由人民监督员主动去寻找、发现。现实的情况是人民监督员都有自己的一份工作，没有时间

5、和精力盯着检察机关，到社会上去收集相关的信息。人民监督员没有获取监督信息的平台，监督工作也就无从开始，结果是这项制度形同虚设。人民监督员客观、全面地获取案件信息，是开展监督活动的前提条件。保障案件信息知悉途径的通畅，有效而适度地掌握案件信息，客观全面地提供案件信息是人民监督员制度设计必须予以认真思考的课题。在现行的制度框架下，对于“三类案件”，为了保证每个应纳入人民监督员监督的案件都进入监督程序，相对有效的办法是进一步完善检察机关部门之间的监督机制，赋予人民监督员办公室更充分了解和掌握有关案件信息的权力和渠道。如，有关部门在每月报送报表的时

6、候，必须同时把相关的报表报一份给人民监督员办公室，并附上报表中有关案件的具体情况，再由人民监督员办公室定期将信息反馈给人民监督员，让每位人民监督员掌握监督对象应纳入监督案件和已纳入监督的案件全面情况；同时，赋予人民监督员随时随地抽查相关案件的权力，监督监督对象是否存在瞒报、漏报的现象，确保监督的全面性。对于“五种情形”的监督，笔者觉得，在现行的制度框架下，要进一步加强对人民监督员制度的宣传，扩大这项制度在社会上的影响，让人民群众了解人民监督员的职责和作用；还可以定期组织人民监督员参与信访接待活动等等。这项由内部自发设立的外部监督机制，由于其

7、固有的矛盾，从根本上来说，是很难真正保障人民监督员的知情权的。只有使这项外部监督机制真正地外部化、法制化，才有生存发展的动力。这项制度已运行两年多，发挥了一定的作用，也积累了很多经验，有了一定的理论基础，国务院2005年中国民主政治的白皮书和党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》都肯定了这项制度，将这项制度法制化的条件已逐步成熟。为了更好地发挥这项制度的作用，人大应考虑将这项制度的立法列入计划。在全国人大尚未立法前，地方人大可以在现有的法律框架内，探讨如何更有效地发挥这项制度的作用，并作出相应的规定，

8、比如人大如何介入人民监督员的任命，对这项制度运作的监督制约等等。二、明确人民监督员监督的立足点，进一步规范监督活动人民监督员监督的立足点是指人民监督员主要依据什么进行监督，是法律