分层视野中的政策民主new

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1、万方数据学术论坛《g尽避坐蛭醒l；：

2、骡doi：10．3782／j．issn．1006—0863．2013．10．22分层视野中的政策民主黄伯平[摘要]民主的数量并不决定民主的质量。根据民主事务的性质，民主分层为政治民主和政策民主，两者有着不同的运行轨迹并相得益彰。实践中存在两种错误倾向：一是一些本属于政治民主事务而应广泛听取社会各方意见的却遮遮掩掩；二是一些政策民主f--I题却不适当地引发了政治民主的力量或采用了政治民主的解决办法。其中以政策民主的问题尤甚。政策民主是决定公共利益是否存在和能否实现的主

3、要机制。政策民主面临传统再分配问题以及新形势下网络舆论的严峻挑战。政策民主必须在理顺政策体静J杌刺、加强社会组织建设以及准确把握政策性质的基础上，选择适当的民主方式，同时要讲究民主的技术和艺术，掌握好民主的时机、节奏、范围、程度，并做到政策过程关键环节各方意见的公开陈述和辩论。[关键词]民主分层；政策民主；再分配；网络舆论；政策性质[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006—0863(2013)10—0113—06引言根据民主事务的性质，民主分层为政治民主和政策民主两种基本形式，两者有着

4、不同的运行轨迹并相得益彰。这是人类社会现代公共事务治理内在逻辑和规律的使然。国外学者关于民主的论著中有类似政策民主的提法，但鲜有展开深入论述的；国内关于民主分层的研究文献不多，其中徐勇在《民主挫折与民主的分层定位》一文中认为民主作为政治统治资源的一种配置方式，存在权力的所有、权力的使用和权力的运行三个层次。口]这一思路可以说与政治民主和政策民主的二分较为接近，对进一步的研究提供了有益启发。实践中政治民主与政策民主的混乱不可小觑，主要存在两种错误倾向：一是一些本属于政治民主事务而应广泛听取社会各方意见的却

5、遮遮掩掩。比如说近两年预算法修正案(草案)的审议，即便是在2012年向全社会公开征求过一次意见，也基本是“静悄悄”开展的。素有“经济宪法”之称的预算法规约着政府内部基本经济关系，其修订有着强烈的政洽民主属性，理当做到全社会广泛知情、充分讨论，而不应是“官员低调、媒体失声、学界噤声、全社会反应冷漠”的现状。二是一些政策民主问题却不适当地引发了政治民主的力量或采用了政治民主的解决办法，比如2011年个税调整(立法领域)高姿态地向全社会公开征求意见。重大工程上马(行政领域)的人民代表大会表决，拆迁事务(行政领

6、域)的民主投票，“邻避设施”选址落户(行政领域)的屡屡受挫，以及若干民事刑事案件的审判(司法领域)受到社会舆论的严重干扰。这种政治民主与政策民主的错轨，会带一系列不良后果。特别是对政策民主而言，是以牺牲民主质量的代价换取民主的数量。2008年以来，全国人大常委会和国务院在政策民主化方面的一个主要做法便是“向全社会公开征求意见”。从大的方面来讲这是政策民主化的不小进步。但这一做法还远远不是终点，显得较为粗放，存在很多问题，需要进行深入细致、切合实际的研究。之所以出现上述问题，一个根本原因就在于理论上缺乏民

7、主分层的清醒意识，以及对新形势下政策民主规律的认识不足进而出现能力不足。长期以来，党和国家的重要文献中都是在笼统地谈民主问题，并且提及民主问题，就会立即上升为高高在上的敏感的政治体制问题，马上就带有了强烈的意识形态色彩。殊不知，绝大多数民主问题都是政策民主事务，与人民群众的日常生活息息相关，更多体现出操作性和技术性，较少带有意识形态色彩。政策民主与政治民主混为一谈的现状，使得政策民主问题的研究和实践由于政治民主问题的复杂性和艰巨性而陷于空泛、流于形式、停滞不前，从而不利于政策功能的正常发挥。因此，需要基

8、于民主分层的视角，对政策民主的理论问题进行全面和深入的探讨。一、民主分层：政治民主与政策民主简单来说，民主是共同体就公共事务达成和平共识的制度形式。根据功能、主体、价值和形式等方面的不同，存在政治民主与政策民主的基本分层。(一)政治民主与政策民主的功能区分民主事务的性质，从根本上决定着政治民主与政策民2013年第10期总第340期113万方数据主的分层；也就是说，民主所要实现的功能，是区别政治民主与政策民主的根本依据。从广义来讲，共同体的任何民主事务，都是政治活动；或者，共同体的任何民主事务，都必然通过

9、广义的政策形态得以落实。然而这些广义的政治活动或政策形态中有一些是就共同体的基本规则(特别是如何解决冲突的规则)达成共识，而其余绝大多数是就具体公共事务达成共识。在更为严格和狭义的层面上，笔者称前者为政治民主；而称后者为政策民主。参见表1，可以对政治民主和政策民主的分层在实践上有一个更为具体和感性的认识。裹1国家领域民主分层的具体内容＼＼＼民主分层民主领八政治民主事务政策民主事务＼应当提交人大全体会应由人大常委会决定立法领域议表决的事项的事