乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动

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1、2010年5月中州学刊May，2010第3期(总第177期)AcademicJoumMofZhongzhouNO．3【社会现象与社会问题研究】乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动冰李海金贺青梅(1．华中师范大学社会学院，湖北武汉430079；2．华中师范大学中国农村问题研究中心，湖北武汉430079)摘要：在“乡政村治”格局下，农村基层管理领域存在着乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权两种权力形式。由于制度、体制和环境等原因，乡镇行政与村民自治在衔接和互动方面显现出非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。通过修改法律

2、，起草配套性法规，采取制度创新、体制变革、选举创新和工作方式创新等举措，明确乡镇政府与村民委员会之间的工作关系、权限范围、行为边界和工作机制，是实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的有效策略。关键词：政府行政；村民自治；政策建议中图分类号：1)693．62文献标识码：A文章编号：1003----0751(2010)03__o1l7-_052O世纪80年代以后，农村基层管理体制发生思路与政策建议。了重大变革，确立了“乡政村治”的治理体制。在一、“乡政村治”体制的现实困境与根源“乡政村治”格局下，农村基层管理领域存在两种不

3、同性质的组织体系和权力形式，即乡镇政府的行政从发生学的角度来看，“乡政村治”体制为村民管理权和农村社区的自治权。从体制变革和制度创自治制度的确立和农村基层民主的推进提供了前提新的角度看，实行村民自治20多年来我们的关注点性和基础性的外部体制环境。但是，村民自治实施基本上一直定位于上述两种组织体系和权力形式的2O多年来，存在理想形态与实际运作之间的较大张结构与功能分化，即如何彻底改造以前组织高度重力，面临着诸多困境。这在很大程度上与“乡政村合、权力高度集中的人民公社体制，实现政府行政权治”体制的内在缺陷有高度的关联性，农村基层民与社

4、会自治权的分离。然而，这一认识在理论和现主对于我国民主政治建设的限度也与这一制度设计实两个层面受到越来越多的置疑，乡镇政府行政管密不可分。当前，“乡政村治”体制的现实困境最突理与村民自治的衔接和互动日益凸显为一项新的实出地体现在乡镇政府行政管理与村民自治的衔接和践目标和理论命题。本文试图以“乡政村治”体制互动方面。的现实困境及其影响因素为研究起点，探究“乡政前文已述，“乡政村治”体制问题主要在于农村村治”体制的改革方向与发展趋向，探寻农村基层基层管理体制的结构与功能分化，从而将政府行政管理工作的着眼点及其现实意义，提出实现乡镇政管

5、理与基层群众自治两种治理体系区分开来。基于府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的基本此，现阶段的农村基层管理工作很大程度上是在乡收稿日期：2Ol0—1—旬3基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目《新型城乡关系背景下的农村社区建设研究：以“两型社会”建设中的武汉城市圈为例》(09YJC840018)的阶段性成果。作者简介：李海金，男，华中师范大学社会学院讲师，湖北省社会发展与社会政策研究中心秘书，博士。贺青梅，女，华中师范大学中国农村问题研究中心博士研究生。117中州学刊2010年第3期镇政府的行政管理和农村社区的村民自治两

6、个不同相对独立的法律地位。首先，它不同于国家政权机向度展开的，由此导致乡镇行政与村民自治在衔接关。它不是国家政权机关中的任何一种，也不是国和互动方面存在非此即彼的发展偏向或者互不相干家政权机关的派出机关。其次，它不同于其他从事的独立倾向。一方面，由于过于强调国家的政策贯社会活动的群众性组织。它在设立、任务、服务对象彻和政府的行政管理，乡镇政府的行政管理权过度和作用等方面与其他从事社会活动的群众性组织具膨胀，在村民自治工作中出现“越位”现象，村民委有明显差异，村民委员会具有很强的地域性、利益相员会出现“附属行政化”及其干部的“官僚化

7、”，这大关性和自治性。最后，它还有别于民族自治地方的大压缩了村民自治和基层民主的成长空间。其现实自治机关。民族自治地方的自治机关除行使自治权表现体现在：乡镇政府依然延续传统的行政管理和外还行使一般地方国家政权机关的职权，属于国家领导方式，仍把村民委员会当做自己的下属行政组政权机关，不同于村民委员会。乡镇政府与村民委织，或继续控制村民委员会的人事权，或对属于村民员会是两种不同性质、行使不同职能的组织单位。委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干在这一意义上，乡镇政府的行政管理和农村社区的涉，随意发号施令。另一方面，与此相反，由于

8、过于村民自治之问的分隔、对立甚至冲突有可能从应然强化甚至绝对化村民自治和基层民主的自主性与独状态演化为实然状态。而在另一个层面上，由于乡立性，乡镇政府的行政管理活动几乎无法正常延伸镇管理的执行性、直接性、综合性和复杂性集中体现到村庄，其行政管理在村