黄河水权制度变迁研究

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1、黄河水权制度变迁研究‘马晓强韩锦绵常云昆(西北大学经济管理学院710069)内容提要：黄河水权制度的演进是我国西北干旱地区水权制度变迁的缩影。本文考察了建国后的黄河水权制度演进历程：公共水权基础上的非正式水权制度；非正式制度依然起主导作用，正式水权制度雏形显现；正式水权制度约束为主，出现可交易水权制度的萌芽。分析了不同阶段水权制度演进的谤因，水资潭所有权、配水量权、用水顺序权、水行政管理权等的界定和变化以及在水权制度演进过程中正式制度与非正式水权制度的摩擦与作用。还对制度演进过程中的用水效率进行了探讨。最后对尚处于萌芽状态的黄河可交易水权制度的建立和西北干旱地区节水

2、型社会的建设提供有益的启示。关键词：黄河水权制度变迁启示关于水权制度演进的分析是产权经济学和新制度经济学在水资源配置和利用问题上的具体应用。水权制度就是由人们创造的，用以约束人们用水行为的规范，它包括正式制度约束(formalcorlstraints)和非正式制度约束(informalconstraints)。正式水权制度约束是指水资源所有、取用、收益的法律及规则。非正式水权制度约束则是指人们在取用水方面所沿袭的习惯、水意识和已经广泛获得认可的不成文的用水规程。分析水权制度的演进不仅要研究各项正式水权制度的界定、变迁，还要研究非正式制度在水权制度演进过程中与正式制度

3、的冲突及其变化。就黄河流域来讲，建国后随着该流域人口的增长和工农业生产的发展，对水资源的需求量不断增加，黄河水资源供需矛盾逐步显现。进入20世纪70年代后，黄河出现了举世瞩目的断流现象。由于黄河水资源稀缺程度的加剧，其经济价值不断提高，开发利用黄河水资源也由建国初人们的取用水习惯为引导，转变为80年代后期的法律规则的制订及当前可交易水权制度萌芽的出现。黄河水权制度逐步由非正式制度安排为主向正式制度安排为主曲折演进。一、1949—1977年：公共水权基础上的非正式水权制度新中国成立后，首先提出公有水权的基本原则。当时主管全国水利行政和建设的水利部1949年11月在北京

4、召开各解放区水利联席会议，时任水利部部长的傅作义在开幕词中提出：“所有河流湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部及各级水利行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先行向水利机关申请取得水权——水之使用权和受益权。”①这表明建国后我国水资源的所有权初始安排就是国家所有，这是国家对水资源实行开发管理最重要的基础，也表明我国对水资源实行统一管理。但当时由于受“重建轻管”倾向的影响，这一制度没有得到较好的实施。黄河水资源的使用权被置于“公共领域”，不具有排他性，就会刺激流域内各用水主体获取更多的水资源，水使用权的行使就会产生负的外部性。1950年，黄

5、河水利委员会由3省治黄联合性组织改为黄河流域性机构，统一负责黄河全流域的开发与治理，结束了历史上黄河分区治理的局面。黄河水利委员会改组为整个黄河流域性机构，有利于后来黄河各项具体水权制度的建立和水资源的统一管理。·奉文研究系国家社科基金璜目“水资源产权与水市场研究(批号：04XYJ021。)的阶殷性成果之一。回C新中国50年水利太事)来自htlp：／Isl自dwztdecom面．cn／dsc／hlstory／lml999him。·41·中国经济史研究2007年第1期建国初，部分省区在计划用水和水使用量权管理方面作了初步尝试。内蒙河套灌区1950年提出“浅浇快轮，八成

6、关口；平地打堰，集中用水”制度，界定了水使用量权是“八成”就“关口”。提高了用水效率。关中灌区从1953年起对主要农作物根据作物种类、年份不同，界定了不同的水使用量权。其用水计划执行的原则是。水权集中，统一调动，分级管理，斗为基础”，在执行过程中，坚持浪费不补，节约归己．∞在一定程度上对水资源的浪费有所抑制。黄河流域首次配水量权方面的制度安排在这一时期出现。由于黄河流域各省(区)的工农业迅速发展，引黄水量增加，有些省(区)在需水旺季用水难以满足。因此上下游有关省(区)就用水问题协商达成协议，原则分配了各省(区)的引水比例。1954年对全河远期水资源利用进行了分配，当

7、时黄河天然年径流量545亿矗，除去工业及城市生活用水、远期规划的水库蒸发损失等，下余470亿矗为灌溉用水。各省(区)的分配水量权界定如下表1．@这是新中国黄河配水量权制度的开端，但这一配水原则在当时没有得到强制实施。从1958年开始的3年“大跃进”期襄11954年袷黄河各省水量分配情况单位：亿m

8、问，黄河正式水权制度的建设极少，倒是地区青海甘肃内蒙古陕西山西河南山东河北兴修了一大批质量低劣的水利工程，为配水量40．o45．o57．347．o26．O112．O101，077．4日后取用水管理上的混乱与纷争埋下了物质隐患。当时由于出现灌溉高峰季节的用水紧张，在正式制