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1、第15卷第2期南京农业大学学报(社会科学版)2015.15(2)摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇2015年3月JournalofNanjingAgriculturalUniversity(SocialSciencesEdition)揖土地问题铱土地准征收与补偿:土地发展权视角1,22张鹏,高波(1.广东财经大学公共管理学院,广东广州510300;2.南京大学经济学院,江苏南京210093)摘摇要:土地管制在现代社会普遍存在,是对土地利用外部性矫正和提供公共品的必要措施。但管制具有财富分配的强大能力,且构成对财产权的定义和干预,是公权力和私权利之间的平衡,这使得受限土地所有
2、者受到不合理的损害。损害的本质是土地发展权的剥夺。国家在对土地进行管制的时候,要注意对土地财产权的保护,防止走入准征收。国家是否承认和赋予土地基本发展权是判定准征收构成及管制合理性的首要标准。对构成准征收的土地应该给予补偿,对含有基本土地发展权的土地不需要补偿。关键词:土地准征收;土地管制;土地补偿;土地发展权中图分类号:F301郾1摇摇文献标志码:A摇摇文章编号:1671-7465(2015)02-0064-09一、引言土地是社会基础性资源,也是家庭财产的重要组成部分。宪法意义上的财产权是社会中自治的人所享有的人权,可防范来自国家的侵犯,它划分了个人自由范围与国家权力的
3、界限,而民法上的财[1]产权则划定了私人之间私域的范畴。然而所有财产权毕竟背负着某种社会义务,加之土地稀缺性、利用外部性特性,使得包括土地在内的不动产成为最容易受到公权力干预的权利类型。当政府或其授权的机关出于公共利益对土地财产权利的行使进行限制甚至禁止,导致财产权人无法对财产进行最高最佳利用、财产价值遭到贬损,从而具有等同于征收效果的一种行为或制度即为准征收。它一般由管制而生,主要以分区规划的形式出现。虽然传统上管制被认为是国家保留的一项警察权,不需对受拘束对象应该担负的“社会义务冶进行赔偿或者补偿,然而如果“走得太远冶,那么不合理或过度的管制有可能构成准征收,引发社会
4、不公,遭受公民普遍反抗和不满。近年来,政府合法的财产权侵害在管制的外衣下有增多趋势。在过去的半个世纪,判断何时构成准征收成为一个难以明确划界的难题。受粮食安全观念、土地需求旺盛、公共产品国家供给、消除负外部性及增加政府收入等动机、传统计划经济遗留思维的影响,我国的土地受到较严重的管制(regulation)。在缺乏有效的对立法和行政权力约束和对财产权救济的背景下,社会上不断出现对有关法律法规的质疑。如果不检讨传统财产权保护观念,并对受到准征收的被管制者进行利益衡平,将不仅起不到保护土地、提高社会福祉的目的,反而对法律执行力和政府的威信造成极大损害。收稿日期:2014-12
5、-11基金项目:教育部人文社会科学项目“土地准征收与补偿的原理、标准与政策研究:土地发展权视角冶(14YJA630090);2014年广州市哲学社会科学规划课题“广州建设用地市场体系研究:框架、规范和政策冶(14G45)作者简介:张鹏,男,广东财经大学公共管理学院副教授,博士后,主要研究方向为土地经济、房地产经济与政策。E鄄mail:jmzp007@163郾com。64第2期张鹏,高波:土地准征收与补偿:土地发展权视角从理论上看,社会经济发展彰显了对财产权保护的强烈需求,与传统的土地征收构成对公民土地财产权的完全剥夺(征收)不同,当代的准征收以更加普遍和隐性的方式对土地权
6、利构成界定或侵害,其复杂性和隐蔽性,使不少的学者也感到困惑。如何划定合理的公权力和私权利界限,既能保护公民财产权,又能保证公权力服务于社会福祉的提高;同时在构成准征收的时候,对利益相关者进行合理补偿,成为急需解决的问题。回顾目前多数关键土地问题,其核心和症结日益聚焦于市场和政府资源配置角色划分、财产权保护、土地财富合理分配以促进社会公平等。明晰产权和市场配置资源成为土地管理的共识。从实践上看,我国的土地制度处于快速变革时期,地方经济增长、土地财政、耕地保护、房价飞涨、“三农冶问题、小产权房等社会热点问题,都给制度设计者检讨土地管制行为并改革土地制度提出了新的要求。科学的土
7、地产权和管制制度将助推经济增长和社会和谐发展,让全体国民分享社会发展成果。二、文献回顾土地征收和准征收都是公权力对财产权施加的义务,前者是对土地权利的全部剥夺而具有明显的行为界定特征,它属于国家拥有的一项权力。国家拥有的另外一项权力是警察权(policepower),它的最初运用范围是国家为了改善人民健康、安全、道德和一般福利而拥有的管制行为和实施秩序的权力。但该权力的运用要受到限制:“不能把治安权解释成代表公共利益的行为而不受限制的国家[2]权力,否则,作为例外情况的治安权就将压倒征收条款本身冶。准征收常介于征收和警察权合理
