美国地方政府破产制度及其对中国的启示

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1、.美国地方政府破产制度及其对中国的启示作者：徐阳光周亮时间：2013-04-26阅读次数：2056次来自：中国清算网新浪微博QQ空间搜狐微博网易微博腾讯微博百度贴吧豆瓣网人人网    地方政府破产在美国并非新闻，到今天为止，美国至少有800个大大小小的城市宣布过破产，有关地方政府破产的事例在日本、英国、德国等地也都真实地发生过。《美国破产法》专门在第九章规定了“市政府债务的调整”（CHAPTER 9—ADJUSTMENT OF DEBTS OF A MUNICIPALITY），使地方政府通过执行债务调整计划而摆脱被追索债务之苦。但在中国，地方政府破产是一个相当新鲜的词汇，纵观

2、我国《破产法》所有条款也不会有关于地方政府破产的字样，而且绝大多数人都认为地方政府是不可能破产的，在中国谈论地方政府破产可谓“天方夜谭”。其实，地方政府作为重要的公法人组织，完全有可能面临财务危机，一旦政府资不抵债，没有能力履行自身管理公共事务的职能，从理论上说就意味着地方政府破产。当前，我国不少地方政府亦面临严峻的债务问题。据有关报道，2010年底中国地方债务总额大致在10万亿人民币左右，如果不能得到妥善的安排，地方政府破产也许就会从理论成为现实。因此，研究美国地方政府破产制度，掌握地方政府破产的理念与制度设计，建立一套适合我国地方政府的破产制度，便具有十分重要的现实意义。

3、   一、美国地方政府破产制度的历史沿革   大多数国家依法人不同的性质区分规定其是否具有破产能力。所谓破产能力，是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格。破产法理论一般认为，地方政府作为公法人不具备破产能力，如允许地方政府破产，必然会导致社会管理职能瘫痪，社会秩序混乱，甚至发生政治危机与动荡，所以，各国立法通常规定地方政府不适用破产程序。但是美国却不这么认为，依照其理解，一些地方上的市、县政府机构是依照公司法注册成立的，自然应允许其具有破产能力。 换言之，在市场经济的发展过程中，美国地方政府就如同一般企业一样，“经营”有好有坏，只要地方政府公共资金的收入与地方政府公

4、共支出之间出现短缺，就会导致地方政府财务困难，出现债务问题。若地方政府作为债务人无法按照相关协议或约定，依照法律的规定向债权人承担资金的清偿义务，理论上便允许其寻求破产制度的保护，即适用破产重整程序。而事实上，地方政府出现财政危机的现象也时有发生。由此美国国会通过慎重考虑后，在《美国破产法》第九章设定了地方政府的相关债务调整程序。  在此之前，美国地方政府应对债务危机主要是依靠州或联邦的一般法规。当时这些一般法规侧重于如何协助法院使地方政府完成其对债权人应付的赔偿责任，故也不允许地方政府提出破产保护申请。同时，美国作为联邦制国家，实行联邦、州和地方财政税收相对独立的三级管理体

5、制，各级政府按照美国宪法的规定管理各自的事务，履行各自的经济和社会职责。在这样的体制下，一方面联邦政府会严格审查州和地方政府财政危机的原因，若是因为州和地方政府财政不自律而导致的，联邦政府便采取不援助政策，任由州和地方政府“自生自灭”..；另一方面，州政府因担心联邦政府干预其行政主权的运行，认为联邦政府的援助可能会引起更多的财政问题，比如债务和付息成本增加等，便会拒绝联邦政府对地方政府的财政援助。一般而言，地方政府通常会通过以下几种方式使其债权人获得债务清偿：（1）财产管收；（2）改由法院代表管理财务；（3）地方政府内的私人财产管收；（4）假设州政府同等负债；（5）从未来的税

6、收上取得担保权；（6）课收新税充做债务赔偿等。 不难看出，上述方式大都与美国个人或私法人破产程序相似，唯独增加新税收是美国个人或私法人破产程序无法运用的方式，而这一方式却是地方政府为解决债务危机经常性使用的。但这样的债务调整方式却并非易事，因为美国地方政府的征税权是由州政府授予的，自主性很小，加之增税明显会给民众带来困扰，容易出现执行难的问题。   20世纪30年代的美国经济大萧条，造成一千多个市、郡等地方政府因税收匮乏陷入财务危机，濒临破产。美国最高法院也强烈反映，希望制定通过属于联邦层级法规的地方政府破产程序。在1937年，为应对大规模的市政府债务拖欠，美国国会通过了一项

7、关于债务偿还标准和地方政府破产程序的法案，并由联邦法院明确破产标准，规定州及州以下地方政府可以动用其全部税基来保证债务的偿还， 这在1946年成为固定永久性的法规。此后，这一法案相继于1976年、1978年进行了增订修改。尤其是1978年，美国国会对其破产制度进行了革新，并颁布了现行的《美国破产法》，在第九章专门设定“市政府债务之调整”，使地方政府可以通过这一法律框架解决它们的债务问题。之后，美国国会分别在1984年、1994年对其中相关制度设计进行了补充修订， 基本形成了美国地方政府破产制度。 二、美