时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索

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1、蔡云楠博士广州市城市规划勘测设计研究院2008年11月新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索引言“四规”的内涵、工作内容与差异“四规”协调缘起“四规”协调基础“四规”协调建议结语主要内容：1、引言（1）我国规划众多，相互关系复杂，其中国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划（以下简称“四规”）是目前我国城市在社会经济发展、资源有效保护等方面起着主导作用的几种规划类型。据不完全统计,我国经法律授权编制的规划至少有83种。他们在名称上一般叫做“规划”,但同时也包括国民经济和社会发展计划(现在也改叫规划)和全国海洋区划。另据国家和发展改革委员会的一项研

2、究表明，“十五”规划工作中，国务院有关部门共编制了156个行业规划，省、地（市）、县三级地方政府编制的“十五”规划纲要，重点专业规划等7300多个。——资料引自《城乡规划与相关规划的关系研究》（中规院2003.11月）（2）“四规”分别由城市发改部门、国土部门和城乡建设部门三个平行的职能部门负责，受价值取向、部门利益趋驶、专业限制和沟通不畅等因素的影响，在一定程度上造成了规划标准“打架”、内容表述不一、数据彼此矛盾、规划管理“分割”等问题。（3）十七大提出了完善规划体系，充分发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用的要求。（4）目前对于“四规”协调方面的研究还较

3、为缺乏。2008年4月公布的《全国主体功能区规划（2008－2020年）（讨论稿）》初步提出了“以国民经济与社会发展总体规划为统领、主体功能区规划为基础，以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑”的“四规”关系；重庆市提出在区县层面进行国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和环保规划的“四规叠合”工作；其他各城市的规划协调研究，目前还停留在土地利用总体规划和城乡规划的协调与衔接上。2、“四规”的内涵、工作内容与差异由于“一级政府、一级规划”，“一个部门、一种规划”，使得“四规”在基础定义、编制目的和作用、工作内容、规划层次等方面各有侧重，存在一定差异。根据《土

4、地管理法》、《城乡规划法》以及相关部门规定，国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划在组织编制和规划实施的组织部门为各级人民政府，具体落实部门为人民政府所辖相关职能部门，即形成“人民政府负责，所属职能部门落实”的关系，也就是“一级政府、一级规划”，“一个部门、一种规划”。（1）定义：“四规”定义内涵的不同，反映了各自的任务、研究范围和重点内容。注：为与其他规划对应，仅对城乡规划中的城镇体系规划、城市（镇）总体规划说明。（2）编制目的和作用（3）工作内容（4）规划层次（5）负责编制部门（6）总结国民经济和社会发展规划主要确定城市经济和社会发展的总体目标

5、以及各行各业发展的分类目标，目标性强；主体功能区规划要求科学确定指标体系，并利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区所有国土空间进行综合分析评价，并针对不同主体功能定位，制定差别化区域政策，空间性强、政策性强；城镇体系规划和城市（镇）总体规划内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性；土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存

6、在一定差异。3、“四规”协调缘起改革开放30年，我国经济经历了由关注发展速度向发展质量的转变，很多地方行政长官经历了这样的变化：“1990年代规划局长重要，2000年代国土局长重要，现在发改委主任重要。”可以说头20年城市规划的龙头地位是不可撼动的，因为地方行政首长关注的是项目放在哪儿，首先想到的是规划局长；2004年以来，国家出台一系列包括土地在内的宏观调控政策，土地利用总体规划站住了龙头地位，因为地方行政首长关注的是项目有没有占耕地和基本农田，能不能落地，自然首先想到的是国土局长；近两年，主体功能区规划的重要性日益上升，因为落实科学发展观需要划定不同发展功能区，实施不同的

7、区域政策和考核体系。（1）各个规划争坐“龙头”争做“龙头”必定在规划主导内容上强调“以我为本”，导致各类规划自成体系，规划与规划之间的衔接存在困难。事实上，各类规划均有一个共同的对象和目标——区域协调共进、城市（乡）良性发展，因此建立定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系势在必行。（2）各个规划的方法手段不一“四规”编制程序的设定不同土地利用总体规划的编制采用“自上而下”的编制程序；城乡规划、国民经济与社会发展规划和主体功能区规划地方自主性较强，在编制程序方面没有规定一定要在上级规划完成后本级规划才