具体行政行为之甄别与认定

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1、第八讲具体行政行为之甄别与认定厦门大学周刚志引论在我国，与德国行政法上“行政行为”概念大致相对应的概念为“具体行政行为”，它最先作为一个学理概念，出现在20世纪80年代初王珉灿先生主编的《行政法概要》一书之中：“国家行政机关在进行行政管理活动时，有时只制定抽象的规范，不对具体事情进行处罚，这种行为称为抽象行政行为。”“具体的行政行为是处理具体事件的行为，以特定的社会事实为对象，一般亦称为行政措施。”在1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》中，“具体行政行为”被正式确认为一个法律概念，实现了由理论概念向法律概念的“飞跃”——依据《行政诉讼

2、法》第22条第1款之规定，人民法院仅受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼。一、有关“具体行政行为”概念内涵的理论争议1991年5月29日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，该文件虽然已经被后来1999年新的司法解释所取代，但是其第1条的规定却对于人们理解“具体行政行为”产生了深远的影响——“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，

3、就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”（一）我国行政法学者有关具体行政行为概念内涵的不同理论观点方世荣教授认为，以行政行为针对的对象是否特定、是否可以反复适用、行为主体有无行政立法权等作为区分标准，并未揭示两种行为的本质差异。抽象行政行为与具体行政行为的本质差异在于：第一，抽象行政行为是设置法律关系模式的行为，而具体行政行为是将行为模式在现实生活中加以具体适用的行为。第二，抽象行政行为只为行政法律关系的产生、变更和消灭提供法律前提和可能性，而具体行政行为才使行政法律关系的产生、变更和消灭成为现实。第三，抽象

4、行政行为对其对象的权利义务仅在法律条文上设置一般模式，这是一种可能性，而非现实性。但是具体行政行为对于相对人的权利义务的影响是实际存在的，已经造成现实后果的。第四，抽象行政行为与相对人并无直接、现实的利害关系，而具体行政行为才与相对人有直接、现实的利害关系。总之，区分具体行政行为与抽象行政行为的标准主要在于该行政行为是否产生了具体的法律效果。刘莘教授认为，区分抽象行政行为与具体行政行为的标准，除了方世荣教授所讲的本质特征即“是否产生了具体法律效果”之外，还需要以“该行为是否具有具体对象”作为行为外观上的判断标准。除此之外，还有两个学理标准：第

5、一，该文件是否具有直接的强制执行效力？抽象行政行为不具有直接的强制执行效力，而具体行政行为是适用法律规范的结果，是对一个既定事实是否适用于某一法律规范的裁断，所以具有可强制执行性。第二，该文件针对的事件是否发生在过去？具体行政行为是在已有事实的基础上直接适用法律规范，而抽象行政行为是对未来之事作出“假定”、“处理”、“制裁”的规定。叶必丰、周佑勇认为：行政规范与具体行政行为是一种复杂的关系，应该分情况对待：其一是以行政规范形式出现的具体行政行为。例如，卫生部等部门《关于进一步加强“安钠加”管理的通知》既规定了不特定相对人的权利义务，是一个行政

6、规范，又规定了特定相对人的权利义务，即规定安钠加只能由北京、上海、兰州三家制药厂生产，是具体行政行为。还有一些以规范性文件的形式出现而实质上是具体行政行为的行为。其二是行政规范与针对特定事的具体行政行为，两者往往容易混淆。要对它们进行区分，关键应看选择对象的数量在该行为作出时是否可以统计和确定。如果行为对象的数量在该行为作出时可以统计和确定，该行为就是具体行政行为，反之就是抽象行政行为。在“方某等688人诉杭州市人民政府”案件中，杭州市人民政府2001年5月18日颁发的《关于对市区行政审批的小型客运出租汽车征收经营权有偿使用费的通告》，因其行

7、为对象是3675辆小型客运出租汽车的车主，故而被法院认定为具体行政行为予以受理。罗文燕等学者认为，《通告》却并未直接处理方某等人的权利义务事项，而是杭州市出租汽车管理处向方某等人收取3万元并核发经营权限10年的出租汽车营运证，这一行政征收及行政许可作为才属于具体行政行为。这一案件表明，我国法院已经开始受理非立法性的抽象行政行为所引起的行政案件。在“乔某诉铁道部春运期间火车票涨价”案中，法院认为，铁道部所作《通知》，是铁路行政主管部门对于铁路旅客票价实行政府指导价所作的具体行政行为，该行为对于铁路经营企业和乘客均有行政法律上的权利义务关系；乔某

8、认为该具体行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，符合行政诉讼法所规定的受案范围。对此，叶必丰教授认为：“抽象行政行为与具体行政行为的区别标准具有一定的主观性