行政公益诉讼刍议(陈良刚)

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1、行政公益诉讼刍议陈良刚上传时间:2003-4-28一、建立行政公益诉讼制度之必要性健全的行政诉讼制度应当能够同时实现两个方面的功能，一方面能够为当事人提供充分有效的救济，保障其合法权益不受行政行为侵害；另一方面能够全面而有效地监督行政行为，维护公共利益和公法秩序，这两个方面的功能各有其独立的意义。然而我国的行政诉讼制度似乎仅仅定位于第一个方面，尽管《行政诉讼法》在第一条即规定了三个方面的立法宗旨，即保证人民法院正确、及时地审理案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政；但“在这三个相互联系的宗旨中，保护人民的合法权益为主要宗旨，基于这样的需要方有行

2、政案件和行政诉讼，在实现这一宗旨所涉及的范围内维护和监督行政机关依法行政”。不难看出，我国行政诉讼对行政行为的监督制约功能是附属于其保护当事人权益这一功能之下的。从我国行政诉讼的具体制度设计看，尽管法律规定行政诉讼中法院的任务是审查具体行政行为的合法性，但能够启动司法权的只能是自身权益受到行政行为侵害的行政相对人，这就意味着如果行政行为没有侵害哪个具体行政相对人的合法权益，即使该行为违法，也无法通过司法途径予以纠正。可见，维护公共利益不受行政行为侵犯、实现法律秩序的价值在我国行政诉讼制度中没有独立的位置。事实证明，这种制度设计上的不足所导致的实际后果是大量行政违法行为逍遥法外

3、，消极执法、议价行政、权钱交易的现象尤为突出。此外，尽管我国行政诉讼法规定当事人在诉讼中的法律地位平等，但行政相对人和行政主体的实际地位差别悬殊，加之传统“官本位”思想的影响，现实中普遍存在着行政相对人即使其合法权益受到可诉行政行为的侵害也往往不敢、不愿与作出行政行为的行政机关对簿公堂，担心“赢了一阵子，输了一辈子”，这种情形又直接导致了全国法院系统行政案件案源不足，绝大部分可诉行政行为无法进入司法程序得到审查。然而与行政案件数量少的情况相反，申请行政强制执行的案件却在大幅度增长，近几年基本上维持在是行政案件数量三四倍的水平。这种状况在一定程度上表明我国“行政诉讼法的主要目的

4、已经被扭曲，它的保护公民法人合法权益的功能未充分发挥，而是向保障行政效率为主演变，司法权变成了强化行政权的工具”。可见，行政诉讼所具有的通过保护相对人个人权利从而附带维护公共利益的功能也受到了现实的阻碍。针对行政诉讼的异化与困境，我国有必要在行政相对人为保护其本人权益提起诉讼这一法定的司法权启动机制之外建立以保护公共利益为出发点的独立的公益诉讼机制，以拓宽取得司法审查的渠道，以全面实现行政诉讼的宗旨。二、传统原告资格规则之突破5在过去，司法机关的主要职能一直被认为在于保护个人的权益，而不是一般的社会利益或公共利益。反映在原告资格问题上，起诉人只有在主张其个人权益受到损害并且是

5、与他人不同的损害时才享有原告资格，这可能表现为只有起诉人受到了损害，也可能表现为起诉人受到的损害比别人更多或更重；而普遍化的损害即所有人或者很大范围的人所受到的实质程度相同的损害不能取得原告资格。但自二十世纪以来，尤其在二战之后，西方法治国家普遍放松了对原告资格的严格限制，公共利益逐渐进入司法机关的视野之中。在英国，维护公共利益的职责传统上是由检察总长担负的，其可以主动请求对行政行为进行司法审查，也可以在私人没有起诉资格时授权该私人以其名义起诉，而私人通常无法仅以公共利益受到损害为由申请司法审查。然而，法院逐渐认识到，由于检察总长在是否申请司法审查这一问题上拥有不受审查的绝对

6、的自由裁量权，而实际上他并非总是能够有效地捍卫公共利益，尤其当其面对的是中央政府做出的决定时更是如此，这显然无法与法院所负有的控制政府权力滥用的一般职责完全保持一致。于是，原告资格的要求得到放松，私人对公共利益的维护逐渐在司法审查中取得一席之地。在国内税收案这一影响深远的案件中，迪普洛克勋爵深刻地指出：“在我看来，如果某个象纳税人协会这样的压力集团或者甚至仅仅是一个具有公益心的纳税人，如果其只是因为原告资格这种已经过时的技术规则的限制而无法通过法院制止违法行为、捍卫法治原则，那必是我们公法制度存在的一个致命的缺陷”。在美国，仅以地方纳税人的身份对市政开支申请司法审查往往会得到

7、法院认可，而且法院有时还承认联邦纳税人也具有原告资格。法院又通过判例创造了私人检察总长理论,认可私人在一定条件下可以代表公共利益对行政行为申请司法审查。最高法院在一个案件中明确地表达了这样一种认识：仅仅因为其他许多人同样受到损害而否认某人的原告资格，只能意味着那些最具损害性和广泛性的政府行为由于无人能够挑战而无法得到纠正。此外，在《空气洁净法》、《水污染防治法》、《噪音管制法》等保护环境的法律或修正案中还明文规定针对公私团体污染环境之行为及行政机关怠于执行非自由裁量之职务行为，个人有权提起诉讼而无须证明