政府失败案例分析

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1、从政策系统观看我国的计生政策——基于南方某县计生政策失败的案例分析一、案例描述    我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1-3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款为2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款为10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效地控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效地调动计划生育人

2、员的工作热情，该政策还作出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。该项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人觉得，交了罚款就等于购买了计划生育指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超生计划当作一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚

3、至对超生予以暗中鼓励。 二、背景透视 1、我国计划生育政策的变迁及政策效果  全国城乡自1971年普遍实行计划生育政策以来，至今已有36年的历史。从最初较为宽松的“晚、稀、少”政策，到1980年紧缩的“一胎化”政策，在到1988年在农村开小口的“一孩半”政策，中国的生育政策经历了曲折的历程。这个过程可以分为三个阶段：第一阶段是宽松的生育政策阶段（1971-1980年初秋）；第二阶段是紧缩的生育政策和不断调整照顾生育二孩比例阶段（1980秋-1988年8月），从全国城乡只能胜一个孩子调整到大部分省、自治区农村一女户可以照顾再生一个，少部分省、自治区农村生二孩，

4、五个省、直辖市城乡仍然只能生一个孩子的政策。这三个阶段可以概括为“宽松、紧缩、较紧”。[1]（p1）    从政策执行的效果来看，第一阶段生育政策及其执行效果好，政策成本少，人口控制好，生育率下降很快，政策执行难度小，社会和谐；第二阶段的生育政策及其执行效果差，政策成本较大，人口控制效果差，生育率没有下降而是波浪式起伏，政策执行难度大，党群干群关系紧张影响了社会稳定，出现了性别比失调，加快了人口老龄化；第三阶段的人口控制效果较明显，生育率开始缓慢持续下降，执行难度降低，但是成本增加极快，性别比失调和人口老龄化程度严重，人口素质出现逆淘汰，政策不公平，政策执行

5、过程中的问题仍然存在。[1]（p137）2、现阶段影响我国生育政策有效执行的主要阻力因素    本文分析认为，现阶段影响我国生育政策有效执行的阻力因素只要有以下几个方面：一，我国的育龄群众，尤其是广大农村地区的育龄群众，受传统生育文化的影响，生育意愿并未完全转化；二，计划生育政策——不论是一孩政策、一孩半政策还是二孩政策，都以牺牲群众的小家庭利益为代价，与众多政策目标群体的生育意愿存在差距；三，由于以上原因，导致我国的生育政策在一定程度上带有强制性，在基层农村的政策具体执行过程中，执行措施的不合理、执行手段的单一僵化、执行人员的素质低下等，仍然影响着政策目标

6、的有效实现。 三、理论分析 本文分析将就此案例具体分析导致计划生育政策措施未能有效执行的原因：1、上下级政策目标的偏差导致政策执行的方向性错误    政策目标是指有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。公共政策的元目标一般包括公平、效率、自由和安全。国家制定计划生育政策的目标在于“稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构”，实现人口的可持续发展。而本案例中该县新任领导班子的政策目标是建立政绩、完成好上级下达的计划生育任务，甩掉计划生育的帽子。针对此目标采取的对策是对违规生育人员进行高额罚款。这项政策更多注重了工

7、作效率而忽视了政策的公平。同时，为了解决基层计划生育经费不足的问题，调动基层计生工作人员的积极性，该政策还规定罚款所得乡镇两级各提成30%。这项规定使得，对于基层干部来说，计生罚款不仅仅是约束性政策，更成为了村镇增加财政收入的合法有效的手段。政策目标在此层级再次发生严重偏差。两次政策目标的偏差导致政策执行的方向性错误，使得政策执行得越有效，离原定政策目标越远。2、政策问题构建错误导致政策执行的偏差    政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调试量，都直接影响到政策的有效执行。生于政策属于复杂的问题，所涉及的目标团体人数众多、对象复杂

8、，加上人们因传统文化的熏陶而形成了一套行为定向和模式