公安行政调解的非警察权属性及其制度完善

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1、公安行政调解的非警察权属性及其制度完善一、公安行政调解的含义与立法现状公安行政调解是指公安机关在社会公共安全秩序管理中对特定的民事法律关系进行的调解处理。这是我国在多年的公安工作中逐步摸索岀的极具中国特色的警务工作模式。儿十年的实践一再证明着其强大的生命力，并逐步得到了国外警学界的普遍认可。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当

2、依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）第七十四条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”以以上两法的规定为基础，国务院《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《交通安全法实施条例》）、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》和《道路交通事故处理程序规定》等

3、其他法规、规章也对公安行政调解作了进一步细化规定，有中国特色的公安行政调解制度初步形成。综合现行立法规定，我国的公安行政调解表现出以下特点：（一）法定性1、主体法定。公安行政调解只能由公安机关主持。按照现行立法,公安行政调解分为治安行政调解和交通事故调解，前者由公安机关（主要是公安派出所）实施，后者由公安交警部门实施。非公安机关无权实施公安行政调解。2、对象法定。无论是治安行政调解还是交通事故调解，调解的对象都是特定的民事法律关系。具体地讲，就治安行政调解而言，必须是因民间纠纷引起的、情节轻微、不是必须处罚的治安案件方可进行调解。在这一类治安案件中，调

4、解的直接对象是因违法嫌疑人的违反治安管理行为引发的民事赔偿。它是典型的民事关系，只不过是与违反治安管理行为密不可分的民事关系。也正因如此，公安机关才有了以公权介入私权利领域的现实基础。特别说明的是，在该类治安案件中，存在三个需要法律调整的社会关系：引发治安案件的民事关系（作为起因的民间纠纷）;因行为人违反治安管理产生的行政处罚关系；因违反治安管理行为导致的民事赔偿关系。对丁第一个社会关系，即引发治安案件的民事关系，虽然与违反治安管理行为密切相关，但公安机关无权作岀法律表态，实践中只能由其他国家机关先行处理，再由公安机关对治安案件进行查处。对第二个社会关

5、系，即因行为人违反治安管理产生的行政处罚关系，是公安机关应当依法作出法律评判的社会关系。但是如杲进行调解的话，就不能同时对违法嫌疑人进行处罚了，只能对第三个社会关系，即因违反治安管理行为导致的民事赔偿关系，进行以特定权利义务为内容的最后处理。实践屮很多执法的一线民警不能正确区分这三类不同社会关系的性质和内容，对或调或罚原则理解的不到位，往往导致案件处理越权或违法。与治安案件调解的有限性不同，交通事故调解则具有普适性，只要当事人门愿，均可进行调解。这类案件中调解对象的法定性主要表现在民事关系必须是交通事故直接引发的民事赔偿，其他问题与治安行政调解大同小异

6、，不再赘述。3.程序法定。公安行政调解必须经过案件事实调查、法律责任划分、调停斡旋达成合意、制作并送达法律文书四个阶段。在每个阶段，法律都规定了具体的期限、方式和文书的要求。（-）可选择性在治安行政调解中，只要符合“民间纠纷引起”和“情节轻微不是必须处罚”两个条件，公安机关就可以对案件选择调解处理。在《治安处罚法》第九条中，明确使用了“可以调解处理”的表述，而不是“应当调解处理”。这就意味着对于符合条件的治安案件，是选择处罚还是调解结案，立法将自由裁量的权限赋予了办案的公安机关。换句话说，既使符合调解条件，公安机关也可以不调解，而直接进行处罚。在交通事

7、故调解中，无论是《交通安全法》述是《交通安全法实施条例》，都未规定调解是事故处理的必经程序。在作为貝体执行主体的公安机关制定的《交通事故处理程序规定》屮，基于尊重当事人意愿和有利于化解孑盾的出发点，虽然明确规定了只耍当事人一致耍求调解的，公安交通管理部门应当调解，但是，这只是执行者在一般立法规定基础上对自己的更高工作耍求，因作为部门规章的《交通事故处理程序规定》效力级别太低等原因，并不能改变公安行政调解作为可选择性的警察行为手段的制度性安排。（三）非强制性公安行政调解的非强制性表现在两个方面：一是调解手段的选择必须征得相对人的同意，任何一方相对人如果不

8、同意调解，则公安机关均不能强制调解。二是调解结果的法律效力不具有强制性，即使当事人签收了调解书