民办高校法人治理制度存在的问题分析

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1、民办高校法人治理制度存在问题分析祝里里1张春玲2（1上海交通大学凯原法学院上海2000302嘉兴南洋学院基础部，浙江嘉兴314000）摘要：对民办高校法人治理基础制度的研究是探讨民办高校法人治理结构的前提，对民办高校法人治理基础制度的研究必须以现行有效法律制度为基础。本文主要分析了现行法律制度中存在的三大问题：立法前后矛盾、既有法条歧义、法人分类不合理等问题。关键词：民办高校法律依据合理回报法人分类根据有关资料统计，2012年全国民办高校总数达698所，占总数的28.97%，在校生505.7万人，占总数的21.88%。[1]民办教育在扩大教育资源，增加就业机会，

2、促进教育公平，提高国民素质，促进地方经济发展等方面做出了突出贡献，这是一个不争的事实，但是从民办教育快速发展的客观要求来看，相关法律法规在一定程度上却存在滞后和混乱的情况。2010年颁布的《国家中长期教育改革十年发展规划纲要（2010——2020年）》（以下简称《中长期规划纲要》）对于民办学校的定位是“大力支持”和“依法管理”。前者主要是指政策支持和财政支持，后者主要限于分类管理制度的探索和法人治理机构的完善。《纲要》对我国现有的相关法律制度进行了局部的突破，但是这种突破的合法性和突破之后的法律建构等都值得进一步探讨和解决。教育作为一项公益性的事业，其自身的特殊

3、性决定了对其进行“支持”和“管理”的基本依据就是生效的法律法规，因此只有在对现有法律法规进行全盘梳理和合理解释的基础上，才能对我国目前民办高等教育的法人治理结构进行深入的研究和探讨。一、民办高校治理的法律依据问题根据《立法法》，笔者对民办高等教育进行规制的法律法规进行如下位阶归类，最高位阶是规范我国教育制度的根本法《宪法》；第二位阶是全国人大制定的《教育法》，其应属于规范我国教育制度的基本法；第三位阶是全国人大常委制定的《高等教育法》和《民办教育促进法》，其应属于普通法律；第四位阶是国务院制定的《民办教育促进法实施条例》，其应属于行政法规；第五位阶是涉及民办高等

4、教育的地方性法规、自治条例和单行条例，如《云南省民办教育条例》、《天津市民办教育促进条例》、《宁波市民办教育促进条例》、《呼和浩特市民办教育促进条例》；第六位阶的是行政规章，分为国务院部门规章和地方政府规章，前者如《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，后者如《吉林省促进民办教育发展若干规定》。有学者认为我国法律位阶关系的本质是层级性监督和合法性控制，主要表现为：(1)上位法制定机关有权监督下位法的实施；(2)上位法制定机关可以改变或撤销下位法；(3)下位法不得抵触或违反上位法；(4)下位法在报上位法的制定机关批准后才能生效;

5、(5)上位法之效力不被普遍性优先。[2]7由此我们可以知道，宪法在我国高等教育法律法规中具有最高法律效力，任何有关高等教育的法律法规均不得与宪法相抵触。在宪法之下，《教育法》是我国高等教育的基本法，《高等教育法》和《民办教育促进法》不得与教育法和宪法相抵触，否则根据《宪法》第六十二条规定，全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。《立法法》第八十八条规定，全国人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的法律。当地方性法规和行政规章发生矛盾时，依据《立法法》第八十六条的规定解决，自不赘述。根据以上立法原理，反观我国目前的高等教育立法，其体系内部的矛盾显而易见

6、。《宪法》第十九条前三款反复强调国家在“发展社会主义教育”、“举办学校”、“发展教育设施”等方面起着决定性的主导作用。第十九条第四款规定，国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。对于该规定的理解，笔者认为有以下三点，一是国家不排斥非国家力量办学；二是允许非国家力量办学并不等于允许通过办学进行营利性活动；三是非国家力量办学的性质及具体办法需其他教育基本法——《教育法》作出规定。《教育法》第二十五条在重申《宪法》规定的国家办学及鼓励非国家力量办学的基础上，在第三款明确规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构

7、。《高等教育法》第二十四条明确规定，设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。由此我们可以断定国家立法是坚决反对任何以营利为目的的高等教育。但是《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》却增加了“合理回报”的规定，《民办教育促进法》第五十一条规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。因此《民办教育促进法》及其《实施条例》的规定显然违背了法律的位阶关系，其不仅违反了《教育法》，甚至涉及到违宪问题，根据《宪法》第六十二条，《立法法》第八

8、十八条的规定，全国人大有