我国支付机构监管体制探究

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1、我国支付机构监管体制探究摘要：随着支付业务许可证的发放，越来越多的非金融机构获准从事支付业务，成为支付机构。面对日益庞大的支付机构市场，探索一条符合我国国情行之有效的支付机构监管之路显得非常必要。本文首先阐述了我国支付机构的监管现状，分析了当前监管体制存在的问题，在此基础上提出了完善我国支付机构监管体制的建议。关键词：支付机构；监管；体制中图分类号：F832.2文献标识码：A文章编号：1003-9031(2012)09-0059-03D0I:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.15支付机构是指按照有关规定取得中国人民银行颁发的支付业务

2、许可证，并且在收付款人之间作为中介机构提供部分或全部货币资金转移服务的非金融机构。近年来，越来越多的存量非金融机构及新成立机构取得了支付业务许可证，取得了从事支付业务的资格，成为支付机构。面对交易规模与日俱增的非金融机构支付服务市场，探索一条符合我国国情行之有效的支付机构监管之路已成为亟待思考的问题。一、我国支付机构监管现状(一)法律法规体系非金融机构支付在我国蓬勃发展了十多年，行业的发展促使相应的法律法规也建立起来。目前在我国可以参考的与非金融机构支付联系较为密切的法律和规定主要有以下内容：2005年1月，国务院办公厅对外公布了《关于加快电子商务发展的若干意见》

3、，电子商务成为发展重点，在一定程度上促进了非金融机构支付服务行业的蓬勃发展；4月，《电子签名法》实施，确定了电子签名的法律效力，肯定了数据电文的法律形式，为电子签名技术应用于支付行业提供了法律保障；10月，《电子支付指引（第一号）》发布，明确了银行与客户在电子支付活动中的权利与义务，但是从事电子支付业务的非银行业机构未被纳入到指引中。2010年，中国人民银行先后出台了《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《办法》）和《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），推出了支付业务许可证制度，既解决了从事支付服务的非金融机构面临的身份困惑问题，又规范

4、了支付机构在资金安全、系统运行等方面应承担的责任与义务，将网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单都纳入到了监管范围，一些较差、不规范的企业被拦截在了门外，对行业的长期发展起到了基础性作用。（二）行业自律2005年，中国电子商务协会兼顾我国电子商务发展的实际情况及前瞻性，组织制定并发布了《网络交易平台服务规范》，在加强网络交易平台自身建设和运营管理、建立健全交易安全保障、交易者身份审核、隐私权保护、消费者权益保护、交易记录保存等方面提出了要求。2011年5月，为了充分发挥行业自律组织的作用，中国支付清算协会在北京正式成立。由于中国支付清算协会是介于政府、企业之间，

5、并为支付机构支付服务、咨询、沟通、监督、自律、协调的社会中介组织，因此，它对防范支付机构各种风险具有重要的作用。（三）监管实践截至2012年6月末，中国人民银行已经为全国196家非金融机构颁发了支付业务许可证，赋予其支付机构的合法地位，将其纳入人民银行监管体系，也对一些不符合准入要求的机构进行了相应的处理，未获许可机构所占市场份额逐渐减少，显示了支付业务监管工作的正面导向作用。为了配合非金融机构审批与监管工作，2011年下半年，中国人民银行、国家预防腐败局、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局等七部委组成联合检查组，共同规范多用途预付卡的市场发展，对北京、上

6、海两地的预付卡业务进行了检查，并组织各分支行与中国支付清算协会，对全国多用途预付卡市场开展专项检查，严格按照法律规定的程序与措施进行规范，进一步整顿了预付卡市场。这是中国人民银行履行非金融机构支付服务监管职能以来实施的第一次全国性现场监管，是对支付服务市场监管工作的一次重要实践。二、我国支付机构监管体制存在的问题（一）监管目标被弱化不同的监管目标决定着不同的监管行为方式，塑造着不同种类的监管模式，对监管体制具有重大的影响。《办法》对非金融机构支付的申请与许可、监督与管理、罚则等进行了规定，成为一个具有指导意义的监管框架。在《办法》中第一条指出监管目的是“促进支付服

7、务市场健康发展，规范非金融机构支付服务行为，防范支付风险，保护当事人的合法权益”。由此可看出，《办法》中关于支付机构的监管目标层次过多，有些面面俱到，具有较强的综合性，这实质上是对监管目标的弱化，不能充分发挥监管的功效。（二）法律法规体系不完善1•重要的规章制度法律层次不高。我国对支付机构支付业务的监管刚刚起步，监管主体、监管理论依据都处于摸索阶段。作为对非金融机构支付服务进行主要监管依据的《办法》和《实施细则》，其法律层次属于部门规章，尚未上升到国家法律层次，因此监管效果会受到一定影响。2•备付金管理制度不完善。一是在《办法》和《实施细则》中，“备付金”的含义及

8、备付金收益